Zahnloses Gesetz schadet dem Bau

Zahnloses Gesetz schadet dem Bau

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Teaserbild-Quelle: ZPK Baselland
Schwarzarbeiter und Scheinselbstständige fügen mit Lohndumping der Schweizer Wirtschaft jährlich Milliardenverluste zu. Der Bau ist davon besonders betroffen. Beim Bundesrat konnten Arbeitgeber und Gewerkschaften dafür ein gewisses Verständnis wecken. Aber noch fehlen griffige Regeln.
 
 
Einmal mehr bestätigte sich der Verdacht: Mitarbeiter des Arbeitsinspektorats und Polizisten kontrollierten in Romanshorn (TG) vor kurzem eine Baustelle. 2 der 20 Mitarbeiter arbeiteten ohne Bewilligung. Sie hielten sich als «Touristen» in der Schweiz auf. In diesem Fall hatten die Arbeitskontrolleure Erfolg. Zumeist jedoch kämpfen sie mit stumpfen Waffen. Vor allem wenn sie sich eine Grossbaustelle vornehmen müssen, wo zahlreiche Unternehmen unter der Ägide eines Subunternehmens mit vielleicht noch weiteren Sub-Subfirmen Hand anlegen. Da wird die Situation schnell intransparent. Darüber hinaus können sich die kontrollierten Arbeiter sogar weigern, den Inspektoren ihren Ausweis zu zeigen. In diesem Fall muss die Polizei gerufen werden – und die Verdächtigten gewinnen wertvolle Zeit, um zu türmen.

Die Beweislast liegt einzig und allein bei den Kontrolleuren, die auf kantonaler Ebene vielfach in paritätischen Kommissionen organisiert sind. Noch schwieriger wird ihre Aufgabe bei der Scheinselbstständigkeit, die im Bauwesen weit häufiger als Schwarzarbeit anzutreffen ist.
Dieser Tatbestand liegt zum Beispiel vor, wenn eine ausländische Firma für ihre Dienstleistungen in der Schweiz angeblich selbstständig Erwerbende einsetzt und diese für einen Hungerlohn mit prekären Arbeitszeiten und ohne Sozialleistungen schuften lässt. Belangen lassen sich solche Firmen mit Sitz beispielsweise auf den Seychellen oder sonst wo im Ausland nur selten. Das Interpol, die internationale Organisation mit Sitz in Lyon zur Unterstützung kriminalpolizeilicher Ermittlungen, kann hier nur begrenzt Hilfe leisten.

2009 kontrollierten speziell ausgebildete Inspektoren aufgrund von Verdachtsmomenten 11100 Arbeitsorte. In 1733 Fällen wurden Arbeitgeber wegen Verletzung des Sozialversicherungs-, Ausländer- und Quellensteuerrechts gebüsst. Das sind 22 Prozent mehr Kontrollen als im Vorjahr, als man noch 9300 durchgeführt hatte. In den vergangenen zehn Jahren hat die Schattenwirtschaft in der Schweiz zugenommen. Demgegenüber konnte sie in den weiteren 20 grössten Industrieländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) eingedämmt werden.

45 Milliarden Verlust

Für 2010 wird das Volumen der Schattenwirtschaft in der Schweiz auf beachtliche 45 Milliarden Franken geschätzt, was über acht Prozent des Bruttoinlandsprodukts entspricht. «Scheinselbstständigkeit und Schwarzarbeit verzerren den Wettbewerb und verursachen einen Preisdruck, den auch die Bau- beziehungsweise vor allem die Ausbaubranche massiv zu spüren bekommt», sagt Hans Rudolf Gysin, FDP-Nationalrat und Direktor der Wirtschaftskammer Baselland. Scheinselbstständigkeit definiert er dabei «in einem weiteren Sinn als Teil der Schwarzarbeit».

Ruinöser Preiswettbewerb

Die eigentlichen Profiteure sind oft ausländische Auftraggeber, die Arbeiter zu Dumpinglöhnen vermitteln und keine Sozialleistungen bezahlen, oder eine ausländische Einmannfirma, die sich in der Schweiz für eine gewöhnliche Mitarbeit anheuern lassen. Sie verzerren das Preisgefüge im Bau empfindlich, liegen doch ihre Verrechnungssätze bis zu 70 Prozent unter den in der Schweiz marktüblichen Konditionen (siehe «baublatt» 28/2010). Zusätzlich zahlen sie keine Sozialabgaben, Versicherungsbeiträge und Zuschläge für Überstunden sowie Nacht- und Sonntagsarbeit. Ebenso vernachlässigen sie oft die Arbeitssicherheit und Umweltvorschriften. «Da können unsere Firmen mit ihren hohen Kosten schlicht nicht mitziehen», warnt Peter Baeriswyl, Direktor des Schweizerischen Maler- und Gipserunternehmerverbands (SMGV). «Sie sind durch die unlautere Konkurrenz gefährdet; für sie geht es um die Existenz.» Zu den Geprellten gehören aber auch die ausländischen Arbeiter selbst: Sie verdienen teilweise nicht einmal ein Drittel des Mindestlohns. Dabei müssen sie bei Invalidität und Arbeitslosigkeit möglicherweise erhebliche Nachteile in Kauf nehmen, und im Alter wird ihre Rente gekürzt.

Die Arbeits- und Lohnbedingungen für in der Schweiz tätige Arbeiter sind auf Bundesebene mit dem Entsendegesetz (EntsG) geregelt. 2004 trat es als flankierende Massnahme zur Personenfreizügigkeit in Kraft. 2008 wurde zusätzlich das Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit (BGSA) nachgeschoben, weil der milliardenhohe Schaden an der schweizerischen Volkswirtschaft sich nicht eindämmen liess. Wird eines dieser beiden Gesetze verletzt, droht eine Geldbusse. Verstösst eine ausländische Firma wiederholt gegen die Vorschriften, so darf sie bis zu fünf Jahren ihre Dienste in der Schweiz nicht anbieten. Zudem werden fehlbare in- und ausländische Arbeitgeber in einer öffentlichen Liste des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) eingetragen. Dass fehlbares Verhalten aber wirklich effizient geahndet wird, daran zweifeln die schweizerischen Arbeitgeber- und -Arbeitnehmerverbände des Baus. «Wenn wir beispielsweise einen Verdacht auf Schwarzarbeit gemeldet haben, erfahren wir aus Datenschutzgründen nicht, was die Polizei herausgefunden und unternommen hat», schildert SMGV-Direktor Peter Baeriswyl.

Griffige Regeln fehlen

Daran hat auch die zweijährige Informationskampagne des eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements unter dem Motto «Keine Schwarzarbeit – das verdienen alle» nichts geändert, die parallel zum BGSA lanciert wurde. «Die Ergebnisse der Kontrollen im Baselbieter Ausbaugewerbe zeigen mir, dass in den letzten drei Jahren kein Rückgang der Scheinselbstständigkeit und Schwarzarbeit verzeichnet werden konnte», sagt FDP-Nationalrat Hans Rudolf Gysin. Dabei Schwarzarbeit und Scheinselbstständigkeit einzig als Phänomene eines rücksichtslosen Gewinnstrebens darzustellen, greift für den Nationalrat zu kurz: «Sie sind klar Ausfluss einer illegalen Wirtschaft, welche die legale Wirtschaft und damit letztlich jeden einzelnen Bürger, Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie den Staat mit seinen Einrichtungen massiv schädigt.»

Die Wogen der Unzufriedenheit bei den betroffenen Wirtschaftsverbänden versuchte das Seco, mit der Weisung zum «Vorgehen zur Überprüfung der selbstständigen Erwerbestätigkeit von ausländischen Dienstleistungserbringern» zu glätten. Am 1. Januar 2011 trat sie Kraft. Doch wie bereits das Gesetz wird auch sie von den betroffenen Verbänden als zahnlos beurteilt. Vor allem stösst der langwierige Verfahrensweg vom Verdacht bis zur Sanktion auf Kritik. Denn erfahrungsgemäss leisten gerade ausländische Firmen und Arbeiter nur kurze und punktuelle Einsätze. Bis indessen überprüft ist, ob beispielsweise Lohndumping vorliegt oder Sozialleistungen nicht erbracht werden, haben sie ihren Auftrag erledigt und sind längst über alle Berge.

Gemäss Hans Rudolf Gysin, Direktor der Wirtschaftskammer Baselland, bräuchte es zentrale Kontrollorgane, weil Scheinselbstständigkeit und Schwarzarbeit meistens mehrere Rechts- und Verwaltungsgebiete tangieren. Dazu gehören: AHV, ALV, BVG, UVG, Taggeldversicherung, diverse Steuerbehörden, Migrationsamt, Arbeitsamt und Strafverfolgungsbehörden. «Es fehlen einheitliche und verbindliche Regeln, wie und nach welchen Kriterien eine Kontrolle und deren Auswertung durchzuführen sind», führt Gysin aus. «Der Gesetzgeber hat es verpasst, hier griffige Kontroll- und Sanktionsmassnahmen vorzusehen.»

Suche nach Regeln mit Biss

Bereits wurde versucht, mit der vom Schweizerischen Gewerbeverband eingesetzten «Taskforce Scheinselbstständigkeit» die unbefriedigende Situation nachzubessern. Der Elan dieser breitgefassten Arbeitsgruppe wurde aber durch juristische Hürden gebremst. Vor kurzem hat nun das Seco selbst eine Arbeitsgruppe gebildet, um wirksame Instrumente gegen Scheinselbstständigkeit und Schwarzarbeit zu entwickeln und abzuklären, ob dazu das Gesetz griffiger formuliert werden muss. An der Suche nach einer Lösung sind neben dem Seco unter anderem Vertreter der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände und der paritätischen Kommissionen sowie das Bundesamt für Justiz beteiligt.

Die Verbände der Bauwirtschaft konnten sich bislang nicht zu einer einheitlichen Auffassung durchringen: Der Schweizerische Maler- und Gipserunternehmerverband will eine optimierte Gesetzesgrundlage. Gemäss SMGV-Direktor Baeriswyl soll sie enthalten: In- oder ausländische Firmen müssen erstens den Status ihrer Selbstständigkeit vor Ort, auf der Baustelle also, mit den entsprechenden Dokumenten nachweisen. Falls sie das nicht können, haben zweitens die Arbeitskontrolleure der paritätischen Kommissionen die Kompetenz und Pflicht, die fehlbaren Arbeiter sofort von der Baustelle zu weisen. Der erzwungene Abbruch der Arbeit soll beispielsweise die Termine verzögern und damit bei einem Generalunternehmen oder einem Bauherrn Leidensdruck erzeugen. Diese Stossrichtung vertritt nebst dem Schweizerischen Gewerbeverband auch die Gewerkschaft Unia: «Scheinselbstständige müssen sofort von der Baustelle gewiesen werden», sagt Branchensekretär Albert Germann.

Dass sich beispielsweise der SMGV klare Regeln wünscht, ist verständlich: Seine Mitglieder sind hauptsächlich Betriebe mit drei bis vier Mitarbeitern. Sie sind aufgrund der geringen Infrastruktur, die ein Maler- und Gipsergeschäft braucht, besonders der Dumpinglohn-Problematik beziehungsweise der Scheinselbstständigkeit ausgesetzt. Im Bauhauptgewerbe hingegen stellt sich insbesondere bei grösseren Firmen mit umfangreicher Infrastruktur dieses Problem weniger. Zudem schreckt in diesem Bereich die Präsenz der Suva Scheinselbstständige ab. «Verunfallt ein Akkordant, geht die SUVA im Zweifelsfall von Unselbstständigkeit aus, und der Unfall wird dem Unternehmen angelastet, das den Auftrag erteilt hat», sagt Heinrich Bütikofer, Vizedirektor des Schweizerischen Baumeisterverbandes (SBV) und Mitglied einer kantonalen tripartiten Kommission. Dem gegenwärtig diskutierten Instrument der Ausweiskontrolle auf Baustellen hält er zwar zugute, dass es im Kanton Genf erfolgreich angewandt wird. Doch gleichzeitig warnt er vor «dem grossen administrativen Apparat», den diese Massnahme flankierend braucht: «Wir orten bei der Scheinselbstständigkeit vor allem eine Vollzugsproblematik. Es braucht einerseits bestens ausgebildete Arbeitskontrolleure, die bei einem solchen Verdacht effizient und schnell auf den Baustellen handeln können. Andererseits muss ein zügiger und unkomplizierter Datenaustausch zwischen den verschiedenen Kontrollinstanzen möglich sein.» Dazu müssten ebenfalls Gesetze geändert werden.

Den Bauherrn in die Pflicht nehmen

Gleicher Meinung sind der SMGV und der SBV indessen in einer anderen Forderung: Beide Verbände wollen den öffentlichen und privaten Bauherrn stärker in die Pflicht nehmen. «Vielfach drückt der Bauherr den Preis und ist dadurch mitverantwortlich für das herrschende Preisdumping im Bau. Indem er die Kosten möglichst tief zu halten versucht, ist er Initiant des ganzen Spiels», führt SBV-Vizedirektor Heinrich Bütikofer aus.

Die Verhandlung zwischen Seco, Verbänden und Behörden steht erst am Anfang und Resultate sind aufgrund der komplexen Rechtsmaterie nicht so schnell zu erwarten. Hoffnung weckte immerhin Serge Gaillard, Leiter der Direktion für Arbeit im Seco: Gegenüber der «Neuen Zürcher Zeitung» sagte er vergangene Woche, das Seco prüfe die Pflicht für ausländische Selbstständigerwerbende, bei Arbeitsantritt in der Schweiz die notwendigen Dokumente auf sich zu tragen, welche ihre Selbstständigkeit belegen.
 
Urs Rüttimann
 

Nachgefragt

*bei Michael Rohrer
 
 
Ist Schwarzarbeit vornehmlich ein Phänomen in Grenzkantonen?
Nein, Schwarzarbeit kommt überall vor. Grenzkantone sind aufgrund ihrer geografisch exponierten Lage höchstens mit einem höheren Anteil ausländischer Marktteilnehmer konfrontiert.
 
Wie organisieren sich die Leute, die in der Schweiz schwarz oder scheinselbstständig Aufträge ausführen?
Sie werden verstehen, dass ich Ihnen aus kontroll- und verfahrenstechnischen Gründen dazu keine detaillierten Angaben machen kann. Solche Unternehmen sind aber in der Regel äusserst kreativ und kennen auch allfällige Gesetzeslücken bestens. Vielfach trifft man stark verschachtelte Konstrukte an, bei welchen sich die Spur verschiedentlich auch im nahen und fernen Ausland verliert, bis nach Übersee.
 
Wie weit ist der Bauherr mitschuldig, wenn auf seiner Baustelle Scheinselbstständige oder Schwarzarbeiter beschäftigt werden?
Der Bauherr trägt eine grosse Verantwortung, rechtlich gesehen allerdings nur eine moralische. Bei Verstössen seitens der beauftragten Unternehmen kann er kaum zur Rechenschaft gezogen werden. Andererseits aber hätte er durchaus die Möglichkeit, die beauftragten Unternehmen mit entsprechenden Vertragsbestimmungen in die Pflicht zu nehmen.
 
Wieviele Baustelle kontrollieren Sie monatlich?
Im Baselbieter Ausbaugewerbe sind täglich 350 Arbeitnehmer aus dem Ausland tätig. Wir sind im Kanton auf vielen Baustellen unterwegs und führen dabei pro Monat gegen 200 Kontrollen durch. Verdachtsmomente betreffend Verstösse gegen allgemein verbindlich erklärte gesamtarbeitsvertragliche Bestimmungen gibt es praktisch bei jeder zweiten Kontrolle, Schwarzarbeitsverdacht bei knapp einem Fünftel.
 
Wie gehen Sie bei der Kontrolle vor?
Auch hier kann ich Ihnen aus kontroll- und verfahrenstechnischen Gründen keine detaillierten Angaben machen. Es kommt aber bereits darauf an, wie wir auf einen Verdacht aufmerksam werden. Das nimmt Einfluss auf das weitere Vorgehen. Unsere Informationen gewinnen wir sodann mit verschiedenen Massnahmen und aus verschiedenen Quellen. Hierbei können wir auch immer wieder auf die bewährte Zusammenarbeit mit den Organen beim Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Kiga) und mit der Polizei zählen.
 
Müsste die Suva bei ihren Kontrollen nicht zugleich nachprüfen, ob Scheinselbstständigkeit oder Schwarzarbeit vorliegt?
Mangelnde Arbeitssicherheit und Schwarzarbeit sind sicher nicht dasselbe. Es wäre jedoch effizient und der Sache dienlich, wenn sich die Kontrollorgane aus den verschiedenen Fachgebieten über vermutete Missstände und sich daraus ergebenden Kontrollbedarf gegenseitig informieren würden. (ur)
* Michel Rohrer ist Jurist und Geschäftsführer der Zentralen Paritätischen Kontrollstelle (ZPK) des Kantons Baselland sowie der Zentralen Arbeitsmarkt-Kontrolle (ZAK).
 
 

Bundesgericht erlaubt Kautionspflicht

Um «massive Rechtsungleichheit zulasten einheimischer Betriebe» zu verhindern, drängen die Gewerkschaften darauf, die Personenfreizügigkeit mit einer Kaution zu hinterlegen. Bei Missbrauch kann auf diese zugegriffen werden, weil sich ausländische Firmen bei Lohndumping und Schwarzarbeit allzu leicht Bussen entziehen können. Bei einzelnen Arbeitgeberverbänden des Baus stiessen die Gewerkschaften auf offene Ohren: Seit März 2009 besteht eine Kautionspflicht im allgemein verbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrag (GAV) für den Gerüstbau in der Höhe von 10 000 Franken. Zudem weist dieser GAV darauf hin, dass Akkord- und Schwarzarbeit mit bis zu 50 000 Franken gebüsst wird. Ab April will auch der Schweizerische Maler- und Gipserunternehmerverband (SMGV) mit seinen Vertragspartnern die Kau-tionspflicht einführen. «Vermutlich werden noch etliche andere Branchenverbände diese Regelung übernehmen», ist Unia-Branchensekretär Albert Germann überzeugt. Die Einsprache dreier süddeutscher Verbände, die Kaution sei «diskriminierend» und die Geldstrafe «unverhältnismässig», wurde hingegen im September 2010 vom Bundesrat abgewiesen.

Kantonsgericht zurückgepfiffen

Die Regierung des Kantons Baselland hatte bereits 2008 einen Ausbaugewerbe-GAV mit einer Kautionspflicht von 20 000 Franken für ausländische und Baselbieter Firmen allgemeinverbindlich erklärt. Dagegen wurde eine Beschwerde eingereicht, die das Baselbieter Kantonsgericht guthiess. Arbeitgeber der Branche und Gewerkschaften zogen daraufhin dieses Urteil vor Bundesgericht weiter. Vergangene Woche befand das oberste Gericht das Urteil des Kantonsgerichts als «bundesrechtswidrig» und erlaubte eine Kautionspflicht gegen Lohndumping.
(ur)