Wenn zu viele Köche dreinreden und keiner die Kelle führt

Wenn zu viele Köche dreinreden und keiner die Kelle führt

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Teaserbild-Quelle: Hochbauamt Kanton Zürich
Das Polizei- und Justizzentrum Zürich wird 569 Millionen Franken und nicht 490 Millionen, wie ursprünglich geplant, kosten. Grund: Eine Erhöhung der Baustandards während der Projektphase und zusätzliche Nutzungswünsche, aber auch gravierende Mängel in der Projektorganisation. Ein Lehrstück über Projektmanagement.
Hochbauamt Kanton Zürich
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Hochbauamt Kanton Zürich
Die Zürcher Regierung musste Abstriche am Polizei- und Justizzentrum vornehmen.
 
Mit ganz grosser Kelle wollte der Kanton Zürich beim Neubau des Polizei- und Justizzentrums (PJZ) anrichten: 2003 bewilligten die Stimmberechtigten einen Kredit von 490 Millionen Franken exklusiv Teuerung, um auf dem Areal des alten Güterbahnhofs die zentralen Abteilungen der Kantonspolizei und der Staatsanwaltschaft, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie ein Polizei- und Bezirksgefängnis zusammenzuführen. Dies auf einer Arealfläche von rund 64000 Quadratmetern. Dadurch sollten 30 in der Stadt Zürich verstreute Standorte an einem Ort konzentriert werden.
 
Nach der Volksabstimmung wurden noch Räume für die Jugendanwaltschaft, das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, ein Rechenzentrum, die Einsatzzentrale der Kantonspolizei und eine Polizeischule in das Projekt hineingepostet. Zudem war auf Grund neuer kantonaler Bestimmungen erforderlich, dass das PJZ nicht nur die aktuellen bau- und feuerpolizeilichen Vorschriften erfüllt, sondern auch den Minergiestandard. Kein Wunder, dass die Kosten samt aufgelaufener Teuerung im Februar 2009 auf über 700 Millionen Franken veranschlagt wurden, 95 Millionen mehr, als geplant.
 

Gravierende Mängel im Projektmanagement

Auf Grund der geharnischten Reaktionen aus dem Kantonsrat hat nun vor kurzem die Baudirektion dem Parlament einen abgespeckten Objektkredit von rund 569 Millionen Franken vorgelegt, der die ursprünglichen 490 Millionen Franken plus Teuerung, «nur» um 30 Millionen überschreitet, 23 davon führt die Kantonsregierung auf die Erhöhung der Baustandards zurück.
 
Dies ist jedoch nur die halbe Wahrheit. Wie eine Untersuchung der Managementberater Brandenberger + Ruosch (B+R) im Auftrag des Regierungsrates zeigt, stehen hinter dieser massiven Kostenüberschreitung gravierende Mängel im Projektmanagement. Der Regierungsrat hat den Auditbericht von B+R offiziell auf der Nachrichtenseite des Kantons im Netz veröffentlicht, wurde aber in der Tagespresse kaum wahrgenommen. Für Planer, aber auch für Bauherren, ist die Lektüre des Berichts sehr aufschlussreich, zeigt dieser doch auf, was bei einem komplexen Projekt mit verschiedenen Auftraggebern und Nutzern im Projektmanagement alles falsch gemacht werden kann.
 

Wer leitet das Grossprojekt?

Der Untersuchungsbericht beginnt zum Thema Organisation und Prozesse mit der Feststellung, dass für die über 100 in das Grossprojekt involvierten Personen «nicht eindeutig erkennbar» war, wer die zentrale Projektleitungsfunktion wahrnimmt. Im Verlaufe des Audits seien von den Befragten mehrere Personen «als Projektleiter wahrgenommen und genannt» worden. Gleichzeitig fehlten, oder waren nur ansatzweise vorhanden, wichtige Projektführungsinstrumente wie:
 
  • Projekthandbuch mit Funktionsdiagramm, welches Aufgaben, Kompetenzen und Abläufe regelt.
  • Griffiges Projektreporting
  • Projektänderungswesen
  • Projektbezogenes Qualitätsmanagement/Risikomanagement
  • Kommunikationskonzept
 

Wenn die rechte Hand nicht weiss, was die linke tut

Schwachpunkte macht der Untersuchungsbericht auch bei der Projektaufsicht aus: Diese setzt sich aus Vertretern von drei Direktionen zusammen; Baudirektion, Sicherheitsdirektion und Justizdirektion. Dabei definieren Sicherheits- und Justizdirektion als künftige Nutzer die räumlichen und betrieblichen Anforderungen, während der Baudirektion die Aufgabe zukommt, diese Anforderungen «baulich in geeigneter Weise kostengünstig umzusetzen.» Hier stellen B+R fest, dass über Um- und Mehrbestellungen entschieden wurde, «bevor deren betriebliche und kostenmässige Konsequenzen feststanden.» Ausserdem blieben solche «Bestellungen» für die Nutzer ohne Kostenfolgen. Noch schlimmer: Der Untersuchungsbericht kommt zum Schluss, dass es unklar ist, «ob innerhalb der beiden Nutzungsdirektionen die gleichen Informationen vorhanden sind und ob die gleichen Projektziele verfolgt werden.»
 
Als besonders gravierend werden im Untersuchungsbericht die Mängel bei der Projektgenehmigung taxiert: Für keines der bisher erarbeiteten fünf Vorprojekte liegt eine von den künftigen Nutzern unterschriebene Genehmigung vor. Trotzdem wird heute bereits am Bauprojekt gearbeitet und eine GU/TU-Submission vorbereitet.
 

Unzureichende personelle Ausstattung

Einen erheblichen Rückschlag hat das Projekt offensichtlich Ende 2007 erlitten: «Der Austritt des ursprünglichen Projektleiters des Hochbauamtes per Ende 2007 hat die Projektorganisation nachhaltig geschwächt», ist dem Bericht von B+R zu entnehmen. Nach diesem Austritt wurde die Projektleitung auf mehrere Personen verteilt, «was aus Projekmanagementsicht als suboptimal bezeichnet werden muss», heisst es im Untersuchungsbericht lapidar, wobei ergänzt wird, dass dies «mutmasslich aus Kapazitätsgründen» geschehen sei. Im Organigramm vom November 2007 seien drei verschiedene Personen als Projektleiter bezeichnet. Verschlimmert worden sei die Situation durch den Umstand, dass die Kapazität dieser drei Projektverantwortlichen «für eine optimale Wahrnehmung der entsprechenden Führungsaufgabe offenbar nicht ausreichte.» Grotesk mutet zudem an, dass der Wechsel des Gesamtprojektleiters innerhalb des Hochbauamtes nicht allen Beteiligten mitgeteilt worden ist. In dieses Bild passt, dass «die Stimmung und Motivation innerhalb der Projektorganisation» aufgrund der unsicheren Projektsituation und den Wechseln in der Projektleitung gelitten habe, stellt der Untersuchungsbericht fest.
 
Einen weiteren Schwachpunkt ortete B+R darin, dass «die eingesetzten Kapazitäten für die Gesamtprojektleitung bis dato unzureichend» waren, «was den Projektverlauf empfindlich abbremste und sich negativ auf den Projektverlauf auswirkte.» Resultat: Gemäss Plan hätte der Bau des PJZ im Sommer 2007 beginnen sollen, der Bezug war für Anfang 2011 vorgesehen. Die bis heute aufgelaufene Terminverzögerung beläuft sich auf drei Jahre. Nach neustem Terminplan soll im Sommer 2010 mit dem Abbruch des alten Güterbahnhofs begonnen werden.
 

Software garantiert keine gute Kommunikation

Wenig zu erstaunen vermag schliesslich die Feststellung des Untersuchungsberichts, dass es sowohl mit der internen, wie auch mit der externen Kommunikation im Zusammenhang mit dem PJZ nicht zum Besten steht: Die eigens für dieses Grossprojekt eingeführte Planungs- und Kommunikationssoftware mit Volltextsuche wurde spärlich benutzt, weil oft unklar war, wie aktuell die darin abgelegten Daten waren und wer berechtigt ist, auf diese zuzugreifen. Ein weiteres Anschauungsbeispiel dafür, dass die Einführung neuer Software nichts nützt, wenn damit kein klares Betriebs- und Nutzungskonzept verbunden ist. Den Defiziten in der internen Kommunikation entspricht auch die nach Ansicht von B+R «wenig proaktive» externe Kommunikation. Das PJZ werde vor allem mit Mehrkosten in Verbindung gebracht. Zur Verbesserung der Situation wird im Bericht empfohlen, eine zentrale Ansprechstelle für die gesamte Kommunikation im Zusammenhang mit dem PJZ zu bestimmen.
 
Anlässlich der Präsentation des abgespeckten PJZ-Projekts versicherte Baudirektor Markus Kägi, dass die Erkenntnisse und die von B+R vorgeschlagenen Massnahmen beherzigt und mittlerweile innerhalb der Projektorganisation umgesetzt worden seien. Massimo Diana
 
Der Auditbericht von Brandenberger + Ruosch kann als PDF-Datei heruntergeladen werden (siehe Artikelkopf).
 

STICHWORT

Das geplante Polizei- und Justizzentrum (PJZ) in Zürich ist ein Grossprojekt, welches nicht nur die Kantonskasse, sondern auch das Stadtbild prägen wird: 300 Meter wird es lang und 80 Meter breit. Wenn alles in einem Gebäudekomplex untergebracht werde, sei dies ein grosser Vorteil, sagte Sicherheitsdirektor Hans Hollenstein (CVP) anlässlich einer Medienorientierung. Häftlinge müssten beispielsweise zur Anhörung nicht mehr durch die ganze Stadt transportiert werden. Das PJZ soll auf dem Gelände des alten Güterbahnhofes gebaut werden. Geht alles nach Plan, soll dieser noch in diesem Jahr abgebrochen werden. Der Baustart ist für Mitte 2011 geplant. Ab 2014 soll das Gebäude dann etappenweise bezogen werden.
 
Die definitiven Ausmasse des PJZ sind mit dem aktuellen Projekt möglicherweise aber noch nicht erreicht. Auf der Westseite des Gebäudes besteht nämlich die Möglichkeit, einen Erweiterungsbau anzuhängen. Bei Bedarf sollen dort weitere 150 Gefängniszellen errichtet werden. Dass dies irgendwann nötig sein wird, hält Justizdirektor Markus Notter (SP) durchaus für möglich. Die Gesellschaft fordere gegenwärtig härtere, also längere Strafen für Delinquenten. Dies bedeute, dass man mehr Zellen benötige.
 
Auf Druck des Kantonsrats musste die Zürcher Regierung Abstriche am Projekt vornehmen: Die Mehrkosten, die im Februar 2009 noch auf 95 Millionen Franken beziffert wurden, konnten auf rund 30 Millionen reduziert werden. Gespart wurde in erster Linie am Bau selber, unter anderem an der Fassadenverkleidung und am Ausbaustandard bei der Elektroversorgung. Verkleinert wurden die Kosten aber auch, weil ganze Abteilungen nicht im PJZ untergebracht werden sollen. Nicht mehr im PJZ untergebracht sind die Einsatzzentrale der Kantonspolizei, der verkehrspolizeiliche Einsatzdienst, das Rechenzentrum und die Spezialfahndung der Kantonspolizei. (md/sda)