Was schiefgehen konnte, ging auch schief

Was schiefgehen konnte, ging auch schief

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Ohne ein verbindliches Raumprogramm und ohne eine klare Projektorganisation kann die Planung eines Schulhausneubaus in einer Sackgasse enden. Diese schmerzliche Erfahrung hat unlängst die Stadt Uster ZH gemacht. Dort musste ein weit gediehenes Projekt vorläufig begraben werden.
 
Ende Oktober 2008 informierte die Primarschulpflege der Zürcher Oberländer Stadt Uster die Öffentlichkeit über den Abbruch des Neubauprojekts Schulhaus Krämeracker. Gleichzeitig wurde die Zusammenarbeit mit dem Architekten des Siegerprojekts gekündigt. Das neue Schulhaus sollte 2011 eingeweiht werden – nun sind kostspielige Provisorien notwendig. Die Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) wurde zwar Ende Januar im Gemeinderat (Parlament) von Uster abgelehnt, dafür wurde die «Kommission öffentliche Dienste und Sicherheit» (KÖS) von der Geschäftsleitung des Stadtparlaments beauftragt, eine Untersuchung über die Ursachen vorzunehmen, die zur Kündigung der Zusammenarbeit mit dem Architekten sowie zum Abbruch des Projekts führten. Ende Juni veröffentlichte die KÖS ihren Untersuchungsbericht. Als sachverständige Gutachter wurde das Ingenieurbüro Ernst Basler + Partner beigezogen. Gleichzeitig gab die Primarschulpflege bei Brandenberger + Ruosch ein Audit in Auftrag.
 
Die beiden Berichte kommen laut KÖS hinsichtlich Projektablauf, Organisation, Information und Kosten zu den selben Schlussfolgerungen:
  • Mangelhafte Schulraumplanung, die als lang- fristige Planungsgrundlage ungeeignet ist.
  • Wesentliche Fehler bei der Gestaltung des Ar- chitekturwettbewerbes.
  • Ständige Überarbeitung des Raumprogramms während des Projekts.
  • Ungenügendes Bauprojektmanagement.
Ursprünglich sah das Raumprogramm für den Schulneubau neun Klassenzimmer vor, sechs für die Primarschule und drei für die Oberstufe. Wie aus dem KÖS-Bericht hervorgeht, wurde im Hinblick auf die Ausschreibung des Architekturwettbewerbs das Raumprogramm um drei weitere Klassenzimmer erweitert. Schliesslich wurde noch eine Ausbauoption mit nochmals drei Klassenzimmern ins Projekt aufgenommen. Als verhängnisvoll sollte sich erweisen, dass bei den Kostendiskussionen mindestens zu Beginn nicht ganz klar war, auf welche Ausgangslage sich die verschiedenen Einschätzungen bezogen.

Unvollständige Planungsdaten

Die im Kanton Zürich laufende Schulreform ist jedoch nach Einschätzung der KÖS nicht allein dafür verantwortlich, dass die Primarschulpflege laufend mehr Schulraum bestellt hat. «Vielmehr müssen solche Entwicklungen vorausschauend erkannt werden und unmittelbar in die Schulraumplanung einfliessen», moniert der KÖS-Bericht. Dass die Aktualisierung dieser Daten ungenügend gewesen sei, zeige die Vorlage für den Projektierungskredit zuhanden des Gemeinderats: Die darin aufgeführten Zahlen zum Schulraumbedarf waren unvollständig, weil diese die Bevölkerungszunahme in verschiedenen Entwicklungsgebieten der Stadt überhaupt nicht berücksichtigten. Der Bericht empfiehlt deshalb, eine Schulraumstrategie auf zehn bis 15 Jahre auszulegen und dabei nicht nur die Entwicklung der Geburtenzahlen, sondern auch bauliche Entwicklungen auf dem Stadtgebiet einzubeziehen, genauso wie die sich verändernden schulpolitischen Rahmenbedingungen.
 
Hinsichtlich der Projektorganisation hält der KÖS-Bericht fest, dass für das Schulhausprojekt weder ein Projektorganigramm noch ein Projekthandbuch vorlagen. Das Projektorganigramm hätte laut Dienstleistungsvereinbarung zwischen Primarschulpflege und Geschäftsfeld Liegenschaften (Liegenschaftsverwaltung) von Letzterem erstellt werden müssen. Die Zusammenstellung des Projekthandbuchs hingegen wäre Aufgabe der Bauherrenvertretung (der Primarschulpflege) gewesen. Ein Projekthandbuch listet einerseits Aufgaben und Kompetenzen der einzelnen Stellen der Projektorganisation auf, anderseits die wichtigsten Abläufe wie Projekt- und Plangenehmigung, Kreditbewilligung, Projektänderung und Rechnungsablauf. Im Projekthandbuch werden ausserdem das Sitzungswesen geregelt und die aktuellen Adresslisten bereitgestellt.
 
Die ungenügende Organisation habe sich besonders bei der schwierigen Zusammenarbeit zwischen Bauherrschaft und Architekt gezeigt, stellt der Bericht fest: Die Entscheide des Projektausschusses seien nicht oder nur schleppend umgesetzt worden, heisst es etwa. Der Architekt habe wiederum die ständigen Projektänderungen kritisiert und beanstandet, einzelne Entscheide habe der Projektausschuss nicht ausreichend diskutiert oder nur via Protokoll mitgeteilt. Laut Bericht zeigt die Korrespondenz, «dass das eher wenig koordinierte, teilweise ausgesprochen emotionale und sehr situative Vorgehen sowie das Fehlen einer klaren Ablaufstruktur gerade im Rahmen der Vertragsverhandlungen und bei Vorliegen von Differenzen einem konstruktiven Zusammenwirken nicht zuträglich war». Ferner wird im KÖS-Bericht das Fehlen einer «Projektdefinition» bemängelt. Eine solche gebe beispielsweise darüber Auskunft, wie der Landpreis in den Gebäudeinvestitionskosten einzusetzen sei und wie die Berechnung der Gesamtgebäudekosten erfolge. Eine klare Projektdefinition, so das Fazit des Berichts, hätte sichergestellt, dass die involvierten Behörden, der Architekt und die Kostenplaner über eine einheitliche Auffassung der Kostenmodalitäten verfügen.
 
Das Fehlen von Projektorganisation und Projekthandbuch wirkte sich direkt auf den weiteren Projektverlauf aus, insbesondere auf das Kostencontrolling. Die Unklarheiten hinsichtlich des Kostenrahmens führten beispielsweise dazu, dass mit dem Architekten kein Vertrag abgeschlossen werden konnte. Dieser arbeitete nach Aussage des Berichts vielmehr bis zum Projektabbruch durch die Primarschulpflege mehrere Monate ohne Vertrag. Zwecks Vergleichbarkeit wurden zwar die am Architekturwettbewerb beteiligten Projekte hinsichtlich ihrer Investitionskosten von einem unabhängigen Kostenplaner überprüft und einander gegenübergestellt. Diese an sich vorhandene Information sei jedoch nicht in den Entscheidungsprozess der Wettbewerbsjury eingeflossen, kritisiert der KÖS-Bericht.
 
Für die Realisierung des Schulhauses Krämeracker hatte die Primarschulpflege einen Kredit von 25 Millionen Franken beantragt. Dieser Antrag basierte auf einer Kostenschätzung von ursprünglich 25,8 Millionen Franken, die auf 25 Millionen optimiert wurde mit einer Genauigkeit von +/- 15 Prozent. Einen der Hauptgründe für das Scheitern des Projekts sieht der Bericht denn auch in der Kostenschätzung, bei der nicht einmal klar war, ob die Teuerung inbegriffen ist. Auf einer derart wackligen Grundlage dürfe kein Kostendach festgelegt werden, folgert der Bericht.
 
Der Entscheid des Gemeinderats, die Gesamtbaukosten um zwei Millionen Franken zu reduzieren, brachte das Projekt vollends in Schieflage, zumal das Stadtparlament eine Erklärung schuldig blieb, wie die Kürzung umzusetzen sei. Dies führte schliesslich dazu, dass die Vertragsverhandlungen mit dem Architekten scheiterten. Erschwerend kam laut KÖS-Bericht hinzu, dass die Modalitäten der Berechnung der Gesamtbaukosten im Antrag für den Projektierungskredit und im Beschluss des Gemeinderats nicht übereinstimmten. Die Primarschulpflege als Bauherr versuchte darauf, die Kostenverantwortung für das Kostendach von 23 Millionen Franken dem Architekten zu überbinden. Richtig wäre laut Bericht gewesen, das neue Kostendach von 23 Millionen Franken als Kostenziel der Planungsphase zu definieren und das Projekt durch die bauherrenseitige Projektleitung in diese Richtung zu steuern. Eine weitere Schlussfolgerung, welche der Bericht zieht, ist, dass ein unterzeichneter Vertrag mit dem Architekten schon vor Beginn der Planungsarbeiten vorliegen muss.

Monatelange Verzögerungen

Die Kostendiskussion hatte das ganze Projekt um Monate verzögert und der Bezugstermin musste wiederholt hinausgeschoben werden. Hinzu kam, dass «der Austausch unter den Projektbeteiligten wiederholt der erforderlichen Verbindlichkeit und Präzision entbehrte», fasst der KÖS-Bericht zusammen. Dadurch hätten die Differenzen zu- anstatt abgenommen. Abschliessend kommt der Bericht zum Schluss, dass eine Stärkung des Bau-Know-hows innerhalb der Primarschulpflege wünschenswert wäre. Ausserdem sei es falsch gewesen, aus den Wettbewerbsbestimmungen den Passus zu streichen, welcher der Bauherrschaft erlaubt hätte, für die Realisierung des Schulhauses eine Arbeitsgemeinschaft vorzuschreiben.

Neuanfang erwünscht

Auf der Basis der Erkenntnisse aus dem Projektaudit von Brandenberger + Ruosch sowie dessen Würdigung durch Ernst Basler + Partner leitet die KÖS eine Reihe von Empfehlungen ab (siehe Kasten «Lehren aus dem Debakel» auf Seite 3). Die weitest reichende von diesen ist, das Projekt definitiv und vollständig abzubrechen. Dies entgegen der Ansicht der Primarschulpflege und des auditierenden Ingenieurbüros. Brandenberger + Ruosch gaben zu bedenken, dass ein Abbruch plus eine Neuausschreibung des Architekturwettbewerbes ungefähr gleich teuer wäre wie die Fertigstellung des Vorprojekts. Dabei sei nicht klar, ob und in welcher Form die Primarschulpflege Schadenersatzforderungen gewärtigen müsste. Die KÖS argumentiert hingegen, dass eine professionell durchgeführte, aktualisierte Schulraumplanung ohnehin einen Neuanfang nahe lege. Dies bedeute, dass die aktuellen Rahmenbedingungen und der daraus resultierende Raumbedarf von Anfang an in die Wettbewerbsausschreibung einfliessen müssen.
 
Vor den Sommerferien hat der Gemeinderat von Uster den KÖS-Bericht diskutiert und ist seinen Empfehlungen gefolgt. Gleichzeitig wurde der Stadtrat beauftragt, das Projektmanagement für öffentliche Bauten zu professionalisieren und allenfalls für grössere Bauvorhaben eine externe Projektleitung beizuziehen. Die Primarschulpflege als Bauherrin des Schulhauses Krämeracker hat nach Auskunft ihrer Präsidentin Sabine Wettstein noch nicht entschieden, ob sie das Projekt definitiv abbrechen will. Sie will die Abklärungen über die finanziellen Folgen abwarten, die im September vorliegen sollen.
 

So wird's professionell gemacht

Die Stadt Winterthur stützt ihre Schulraumplanung auf eine professionelle Planungsorganisation und auf das EDV-basierte Prognoseinstrument «schu.win», erklärt auf Anfrage Jürgen Zoske, Leiter der Abteilung Schulbauten der Stadt Winterthur. «schu.win» erlaubt die Erstellung von Prognosen der Entwicklung von Schüler- und Klassenzahlen. Organisatorisch ist die Abteilung Schulbauten innerhalb der Stadtverwaltung im Departement Schule und Sport angesiedelt.
 
Seit 2003 wird die Schulraumplanung rollend vorgenommen. Zu einer Prognose verarbeitet werden die aktuellen Schüler- und Schulraumstatistiken, die Einwohnerdaten sowie die Statistiken über die aktuelle und künftige Bautätigkeit, insbesondere Daten über geplante grössere Wohnüberbauungen. Die Prognosen werden in regelmässigen Abständen aktualisiert.
 
Winterthur verzeichnete zwischen 2000 und 2007 einen Bevölkerungszuwachs von 8,8 Prozent, was rund 8600 neuen Einwohnern entspricht. Bei der Beobachtung der Entwicklung der Schülerzahlen hat sich allerdings herausgestellt, dass Wohnbautätigkeit und Bevölkerungszunahme nicht automatisch zu einer Zunahme der Schülerzahlen führen. Diese entwickeln sich vielmehr gemäss eigenen Gesetzmässigkeiten, wie in der jüngsten Schulraumprognose 2008 betont wird.
 
Einerseits ist in der Regel eine minimale Wohnbautätigkeit von rund einem Prozent des Wohnungsbestandes notwendig, damit die Bevölkerungszahl konstant bleibt. Anderseits werden Neubauwohnungen zu rund einem Drittel durch Bewohner belegt, die bereits im selben Quartier wohnen. Ferner gilt es zu beachten, dass Eltern mit vorschulpflichtigen Kindern öfter einen Wohnungswechsel vornehmen und sich daher Neubaugebiete erst nach drei bis fünf Jahren auf die Schülerzahlen auswirken. Neue Wohnüberbauungen ab 200 Wohneinheiten wirken sich stärker auf ihre Umgebung aus, da sie grössere Zuzüge aus Nachbarquartieren auslösen. Gleichzeitig sinkt in diesen die Zahl der Kinder.
 
Die Stadt Winterthur wertet für ihre Schulraumplanung die Bevölkerungsstatistik nach der Anzahl der vorschulpflichtigen Kinder jeden Alters und in jedem Schulkreis aus, zudem die aktuellen Schülerzahlen. Geplante, bewilligte und im Bau befindliche Wohnungen werden auf ihre Auswirkungen auf die Schülerzahlen ausgewertet. Ebenfalls berücksichtigt wird das Überbauungspotenzial eines Gebiets. Dies ist die Basis für die Erstellung eines Raumprogramms gemäss kantonalen Schulbaurichtlinien. Je sicherer dieses Raumprogramm feststeht, desto klarer können die Planungsvorgaben für den anschliessenden Architekturwettbewerb festgelegt werden. Zum Umzugsverhalten von Familien mit Kleinkindern, Kindern im Kindergartenalter oder Schulalter werden Erhebungen vorgenommen. Gleichzeitig werden schulpolitische Vorgaben einbezogen, beispielsweise die angestrebte Klassengrösse oder die vom Volksschulgesetz verlangte Betreuungsinfrastruktur.
 
Zoske hebt den einheitlichen Ablauf der Schulhausplanung hervor: Erstellung des Raumprogramms, Architekturwettbewerb, Projektüberarbeitung, Kostenermittlung, Kreditvorlage zu Handen des Stadtparlaments bis allenfalls zur Volksabstimmung. «Dank diesem standardisierten Vorgehen können Mehrkosten frühzeitig erkannt und korrigiert werden.» Architekten, die zum Bau eines neuen Schulhauses ausersehen wurden und noch wenig Erfahrung in Schulhausplanung haben, erhalten von der Stadt das Handbuch «Bauvorhaben im Schulwesen», wo die Anforderungen für Planung und Unterhalt festgehalten sind. Die Prog-nosesoftware «schu.win» basiert auf einer Applikation, die teilweise von der Stadt Zürich übernommen wurde.