Mit Prestigedenken und Termindruck gepflastert

Mit Prestigedenken und Termindruck gepflastert

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Teaserbild-Quelle: Robert Stadler
Der Berner Bärenpark wird mehr als doppelt soviel kosten als das vom Stadtparlament bewilligte Kostendach von knapp 10 Millionen Franken. Eine unabhängige Administrativuntersuchung ist den Ursachen für dieses finanzielle Debakel nachgegangen.
 
Robert Stadler
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Robert Stadler
Statt 9,7 Millionen wird der Bärenpark über 23 Millionen Franken kosten.
 
Aus politischen Motiven festgelegte Kostendächer für öffentliche Bauvorhaben stellen ein erhebliches finanzielles Risiko dar, besonders wenn sie mit einem unzureichenden Projektmanagement gepaart sind. Ist der Weg zur Realisierung eines Projekts auch noch mit Prestigedenken und Termindruck gepflastert, sind Projektverzögerungen, erhebliche Mehrkosten oder beides praktisch unausweichlich.
 
Der Berner Bärenpark gibt ein anschauliches Beispiel dafür ab. Auch wenn der Berner Stadtpräsident Alexander Tschäppät nicht müde wird zu betonen, dass der Bärenpark ein Wert sei, der bleibe: Tatsache ist, dass die Steuerzahler der Bundeshauptstadt für die Mehrkosten aufkommen müssen, obwohl die Stadtexekutive einst versprochen hatte, der Bärenpark werde die Stadtkasse nicht belasten. Zur Abklärung der beim Bau aufgelaufenen Mehrkosten hat der Gemeinderat der Stadt Bern (Exekutive) Mitte Oktober 2009 eine unabhängige Administrativuntersuchung angeordnet. Mit der Untersuchung beauftragt wurde alt Obergerichtspräsident Ueli Hofer, unterstützt von Bauingenieur Bernhard Matter. Ihr Bericht wurde Anfang Juli veröffentlicht und förderte Eigentümliches zutage:
 
  • Auftraggeberin und Grundeigentümerin des Bärenparks ist «Stadtbauten Bern». «Stadtbauten» hat zwar alle Verträge mit den ausführenden Unternehmen unterschrieben, war aber nie Teil der Projektorganisation des Bärenparks. In den Organigrammen erscheint der Lenkungsausschuss (LA) als oberstes Bauherrengremium, welches die projektrelevanten Entscheidungen trifft. Dieser rapportiert direkt an die Exekutive, nicht an «Stadtbauten». Über die Zusammensetzung des LA entschied die damals federführende Direktion für Sicherheit, Umwelt und Energie (SUE), an deren Spitze Gemeinderätin Barbara Hayoz stand. Mit dem Wechsel von Hayoz in die Direktion für Finanzen, Personal und Informatik (FPI) im 2007 ging auch die Federführung an ihre neue Direktion über.
  • Für den LA existierten weder Pflichtenheft, Aufgabenbeschrieb noch Kompetenzordnung: Über dessen Aufgaben gab es gegensätzliche Auffassungen: Hayoz betrachtete den LA eher als «Info-Gefäss». Für die Bauherrenaufgabe engagierte sie deshalb Daniel Kramer als Bautreuhänder. Stadtingenieur Hans Peter Wyss war hingegen der Auffassung, der LA habe eine Führungsaufgabe. Er habe dann aber gemerkt, dass «die Politik stark involviert war» und der LA «nicht so funktionierte, wie er es hätte tun sollen».
  • Ursprünglich war geplant, einen externen Gesamtprojektleiter einzusetzen. Doch der Chef von «Stadtbauten» argumentierte, Projektleitungen seien Kerngeschäft der öffentlich-rechtlichen Unternehmung. Hayoz und der LA gaben nach im Vertrauen, dass die entsprechende Kompetenz vorhanden war. Darauf wurde Christian Lindau als Projektleiter eingesetzt. Dieser galt übereinstimmend als wenig durchsetzungsfähig und gab später zu, dass die erforderlichen Kenntnisse für den Tiefbau fehlten.
  • Neben dem LA etablierte sich zwischen Mitte Oktober 2007 und Ende Oktober 2009 ein weiteres Gremium, das im Organigramm nicht vorgesehen war: der so genannte Jour Fixe. Auch für diesen existierte kein Pflichtenheft. Alle zwei Wochen trafen sich unter der Leitung von Hayoz der externe Bautreuhänder, der Projektleiter sowie Tierparkdirektor Bernd Schildger. Nach Aussage von Hayoz dienten diese Sitzungen dem Informationsaustausch und der Koordination. Die Sitzungsprotokolle und die Befragungen zeigen aber, dass an den «Jour Fixe»-Sitzungen die relevanten Entscheidungen getroffen sowie die Sitzungen des LA vorbereitet wurden. Hayoz bestreitet diese Sicht der Dinge.
 
Es braucht wenig Fantasie, um sich auszumalen, was bei einer derartigen Projektorganisation ohne klare Definition der Verantwortlichkeiten passieren musste, sobald kostenwirksame Schwierigkeiten bei der Realisierung des Projekts auftauchten.
 

Unsicherer Baugrund

Im Frühsommer 2003 wurde ein Architekturwettbewerb für den neuen Bärenpark ausgeschrieben und Ende des selben Jahres das Siegerprojekt erkoren. Damals wurde mit Baukosten von rund acht Millionen Franken gerechnet. Doch im Vorprojekt aus dem Jahr 2005 wurden die Kosten bereits auf 16 Millionen Franken veranschlagt. Das damalige Projekt war jedoch umfangreicher als das schliesslich realisierte. Es umfasste auch dem Umbau des alten Bärengrabens und weiterer Gebäude.
 
Bis Anfang 2006 geschah nichts mehr. Dann beschloss der Lenkungsausschuss, das Projekt zu redimensionieren und die Baukosten auf etwa 8,5 Millionen Franken zu beschränken. So hoch schätze man das Potenzial der Fremdfinanzierung ein. Mit der Verkleinerung des Bärenparks um rund einen Drittel und den Verzicht auf den Ausbau des Bärengrabens wurde ein neues Kostendach von knapp zehn Millionen Franken errechnet. Diese Kostenzusammenstellung wurde aber keiner externen Überprüfung unterzogen. Dessen ungeachtet genehmigte die städtische Exekutive das Projekt.
 
In einem geologischen Gutachten aus dem Jahr 2004 wurde der vermutete Verlauf der Felsoberfläche dargestellt. Dieses bildete die Grundlage für den Bau der Fundationen und der Stützmauern am Aarehang beim Bärengraben. Im Gutachten wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass im südlichen Teil des Areals der Fels mit den Rammsondierungen nicht erreicht worden sei. Es sei deshalb empfehlenswert, dort weitere Bohrungen vorzunehmen, um die Tiefe der Felsoberfläche eindeutig festzustellen. Anlässlich einer Besprechung mit dem Planerteam wiesen die Geologen ausdrücklich nochmals auf die Notwendigkeit zusätzlicher Abklärungen vor der Ausschreibung der Bauarbeiten hin. Kostenpunkt: rund 40000 Franken. Die Bohrungen wurden ausgeschrieben und die Offerten verglichen. Die Ausführung war für den April 2007 vorgesehen.
 

Sondierbohrungen abgeblasen

Was dann geschah, kann im Nachhinein nur noch mit purem Dilettantismus beschrieben werden: Projektleiter Christian Lindau, ein Architekt, und Projektverfasser Hans Klötzli, ein Landschaftsarchitekt, entschieden Ende März bei einem Telefongespräch über mögliche Risiken, auf die Bohrungen zu verzichten. Aus ihrer Sicht waren diese unnötig, weil sie angeblich keine zusätzlichen Erkenntnisse zu liefern vermochten. Eine willkommene Gelegenheit also, nochmals ein paar tausend Franken einzusparen, wie ein Protokoll von Ende April zeigt. Auch der Lenkungsausschuss befasste sich mit der Frage zusätzlicher Bohrungen: Stadtingenieur Wyss unterstützte dieses Vorhaben an einer Sitzung vom Ende April, das Gremium fasste dazu jedoch keinen Beschluss.

Ebenfalls 2007 wurde eine Generalunternehmerausschreibung durchgeführt – ohne zusätzliche Sondierbohrungen. Die fünf eingereichten Offerten lagen allesamt über dem Kostendach von 9,7 Millionen Franken. Der günstigste Wettbewerber hatte 9,9 und der teuerste 12,6 Millionen Franken offeriert. «Stadtbauten Bern», die die Ausschreibung durchgeführt hatte, brach diese darauf ab. Man erhoffte sich wohl mit einer Einzelausschreibung eine günstigere Offerte. Schliesslich wurden Baumeisterarbeiten und Spezialtiefbau an die Bauunternehmung Marti vergeben.
 
Aufgrund dieser ersten Vergaben wurde Anfang Januar 2008 der Kostenvoranschlag ein erstes Mal auf 11,3 Millionen Franken revidiert. Die Differenz von rund 800000 Franken zum Voranschlag von 2006 wurde mit der Teuerung begründet. Die Bauarbeiten begannen im Februar 2008: Ab diesem Moment war die Kostenexplosion nicht mehr abzuwenden.
 

Der Hang rutscht

Nach längeren Regenfällen geriet der Hang im April 2008 ins Rutschen. Bei den Sicherungsmassnahmen mittels Nagelwänden stellte man fest, dass sich der Fels nicht dort befand, wo er gemäss dem geologischen Gutachten hätte sein sollen. Deshalb musste die beauftragte Bauunternehmung wesentlich mehr und längere Verankerungen und Pfähle verbauen, als in der Ausschreibung vorgesehen. Schliesslich wurden die ein Jahr zuvor abgeblasenen, zusätzlichen Bohrungen doch noch durchgeführt. Der Untersuchungsbericht dokumentiert, dass die Gewährleistung der Hangstabilität wiederholt ein Streitpunkt zwischen der Bauunternehmung und dem Bauingenieur war. Der Konflikt gipfelte in der Einstellung der Baustelle durch die Bauunternehmung.
 
Aufgrund der neu gewonnenen Erkenntnisse über die tiefere Lage des Felsens erstellten die Planer Ende September 2008 einen neuen Kostenvoranschlag über 14,5 Millionen Franken. Dieser berücksichtigte zwar die Mehrausgaben für die zusätzlichen geologischen Abklärungen, ohne jedoch die Baukosten neu zu beurteilen. Die Bauunternehmung wurde weder in die Neuplanung einbezogen, noch hat man von ihr eine neue Offerte eingeholt. Der neue Kostenvoranschlag ging allerdings davon aus, dass die Baugrube des Bärenbads wie ursprünglich vorgesehen ohne Massnahmen zur Baugrubensicherung und Wasserhaltung erstellt werden kann. Dies, obwohl der geologische Bericht auf die Hangwasserproblematik hinwies. Darauf meldete die Marti AG schriftlich Nachforderungen an und begründete diese mit dem wesentlich grösseren Bauvolumen und Materialbedarf. Ausserdem machte die Bauunternehmung eine Fristerstreckung für die Fertigstellung geltend. Sie wurde jedoch angehalten, den festgelegten Terminplan einzuhalten, um den Eröffnungstermin nicht zu gefährden. Darauf reichte Marti eine Nachtragsofferte über 1,5 Millionen Franken für Beschleunigungsmassnahmen ein.
 

Wasser in der Baugrube

Wenige Monate später, Anfang Dezember 2008, füllte sich die Baugrube des Bärenbads mit Wasser und Schlick. Natürlich wirkten sich die Massnahmen zur Baugrubensicherung auch auf das Terminprogramm und die Kosten aus: Kurz vor Weihnachten stand die Kostenprognose bereits bei über 19 Millionen Franken. Doch die eigentliche Bombe platze genau eine Woche vor der feierlichen Einweihung des Bärenparks Mitte Oktober 2009: «Stadtbauten Bern» informierte die Öffentlichkeit, dass das neue Prunkstück unter den Berner Sehenswürdigkeiten bis zu 24 Millionen Franken kosten könnte.
 

Lange Informationssperre

Warum wurde die Öffentlichkeit fast ein Jahr lang, also zwischen Ende 2008 und der Eröffnung des Bärenparks nie über die rasant steigenden Kosten informiert? Gegenüber dem Untersuchungsbeauftragten sagte Projektleiter Lindau aus, man habe die Information zurückgehalten, weil die effektive Höhe der Mehrkosten nicht klar gewesen sei. Das verantwortliche Exekutivmitglied Barbara Hayoz gab zu Protokoll, alle Mitglieder des Lenkungsausschusses seien der Meinung gewesen, dass keine Zahlen veröffentlicht werden sollen, die weder gesichert, noch nachvollziehbar gewesen seien. Aus diesem Grund seinen im Mai 2009, also zu einem Zeitpunkt, als die Kostenexplosion sich immer deutlicher abzeichnete, weder das Stadtparlament, noch «Stadtbauten» als formelle Eigentümerin und Auftraggeberin informiert worden.
 
Wie der Untersuchungsbericht deutlich zeigt, ging die Informationssperre von den Teilnehmern am «Jour Fixe» und insbesondere von Hayoz aus: Nur in diesem Sonderausschuss wurde über die Kostenentwicklung informiert und diskutiert, selbst dem Lenkungsauschuss wurden im Mai 2009 entsprechende Informationen vorenthalten. An der LA-Sitzung vom August 2009 hätten die Mitglieder über die Mehrkosten informiert werden sollen. Nach Aussage des Bautreuhänders wurde dies auf Anordnung von Hayoz unterbunden. Sie selbst bestritt, einen solche Anordnung gegeben zu haben. Aus dem Protokoll der August-Sitzung geht hervor, dass lediglich über grosse anstehende Mehrforderungen informiert wurde, ohne Zahlen zu nennen. Auf Antrag von «Stadtbauten»-Chef Lanzrein wurde vereinbart, die Kommunikation über die Mehrkosten auf den November hinauszuschieben, nach dem Gerichtstermin mit der Marti AG. Die Bauunternehmung hatte ihre Nachforderungen in der Zwischenzeit gerichtlich geltend gemacht.
 
Alt Obergerichtspräsident Hofer kommt in seinem Untersuchungsbericht zu ernüchternden Schlussfolgerungen:
 
  • Trotz seiner «eher zufälligen» personellen Zusammensetzung wäre der LA in der Lage gewesen, seine Rolle als oberstes Entscheidungsgremium wahrzunehmen. Dem stand entgegen, dass dafür kein Pflichtenheft existierte und der Bärenpark kein reines Bauprojekt war. Der LA hatte sich mit zahlreichen baufremden Themen zu befassen. Zweckmässiger wäre laut Hofer gewesen, in der Realisierungsphase eine mit entsprechenden Spezialisten dotierte Gesamtprojektleitung einzusetzen und den LA mit der rein politischen Begleitung des Projekts zu betrauen.
  • Als «unverständlich» taxiert der Untersuchungsbeauftragte den Beschluss, die zusätzlichen Sondierbohrungen abzublasen. Dadurch erfolgte die Ausschreibung auf einem ungenügenden Projektierungsstand. Aus dem geologischen Gutachten von 2008 wurden ausserdem nicht die richtigen Schlussfolgerungen für die Erstellung der Baugrube für das Bärenbad gezogen. Als erschwerend kam während der ganzen Bauphase das «tiefe Misstrauen» zwischen der Gesamtleitung bau und der Bauunternehmung hinzu.
  • Eindeutig steht für Hofer fest, dass der LA seine Informationspflichten gegenüber der städtischen Exekutive verletzt hat: Bereits als sich vor Baubeginn die ersten, noch geringfügigen, Mehrkosten abzeichneten, hätte Hayoz ihre Kolleginnen und Kollegen der Exekutive informieren müssen. Ebenso hätte der LA im Dezember 2008 über die Neuberechnung der Kosten informieren müssen.
  • Dem Projektleiter wirft Hofer vor, er hätte den Kostenvoranschlag vom September 2008 kritischer hinterfragen sollen und sei für den kostenwirksamen Fehlentscheid, keine zusätzlichen Sondierbohrungen durchzuführen, mitverantwortlich.
  • Die Teilnehmer am zweiwöchentlichen Jour Fixe waren nach Einschätzung von Hofer auch ohne Pflichtenheft gegenüber dem LA informationspflichtig und hätten deshalb diese Pflicht ab Mai 2009 verletzt. Dabei spiele es keine Rolle, dass zu jenem Zeitpunkt die auch die korrekte Information die Mehrkosten nicht mehr verhindern konnte.
 
Barbara Hayoz gab anlässlich der Präsentation des Untersuchungsberichts zu, die städtische Exekutive und die Öffentlichkeit zu spät über die sich abzeichnenden Mehrkosten unterrichtet zu haben. «Um der Glaubwürdigkeit des Projekts nicht weiter Schaden zuzufügen, wollte ich verhindern, häppchenweise Mehrkosten bekanntgeben zu müssen, ohne dabei weitere Überraschungen ausschliessen zu können», räumte Hayoz ein. Dieses Eingeständnis ist symptomatisch für das ganze Projekt: Das mit dem Projekt Bärenpark verbundene Prestigedenken, das wacklige Kostendach und der Termindruck haben sowohl die Projektierung, als auch die Realisierung geprägt. Dabei wurden die baulichen Aspekte zusehends in den Hintergrund gedrängt. Oder, wie es Hofer abschliessend ausdrückt: «Die Bedeutung des Bärengrabens für die Stadt Bern und die Finanzierung durch Sponsoren machten das Projekt Bärenpark zu einem Prestigeprojekt für Politik und Wirtschaft, das von einem gewissen Moment an nicht mehr scheitern durfte und dessen zum voraus festgesetzter Eröffnungstermin unbedingt eingehalten werden musste.»
 
Massimo Diana
 
Der Untersuchungsbericht von Ueli Hofer kann als PDF-Datei abgerufen werden.
 

Nachgefragt bei Barbara Hayoz

Warum wurde entschieden, den Bärenpark als Hochbauprojekt zu führen, obwohl es sich eindeutig um ein Tiefbauprojekt handelte?
 
Barbara Hayoz: Ich persönlich hätte eine externe Projektleitung, die sämtliches Fachwissen mitbringt, befürwortet. Der Direktor der Stadtbauten wies vor dem Lenkungsauschuss jedoch darauf hin, dass die Bauprojektleitung und somit die Führung eine solches Projekts zur Kernkompetenz der Stadtbauten gehöre. Der Lenkungsausschuss vertraute darauf, dass die entsprechende Kompetenz vorhanden war.
 
Warum wurde, entgegen der ursprünglichen Absicht, kein Pflichtenheft für den Lenkungsausschuss erarbeitet und beschlossen?
 
Es gab verschiedene Auffassungen über die Rolle des Lenkungsausschusses. Ich und viele andere haben ihn nicht als Bauherr verstanden, sondern als Info-Gefäss. Deshalb und weil mit Daniel Kramer ein Bautreuhänder beigezogen wurde, erachtete man ein Pflichtenheft nicht mehr als nötig.
 
Warum wurde mit dem Jour Fixe ein Gremium geschaffen, das im Organigramm der Projektorganisation nicht vorgesehen war und de facto die Entscheidungen traf oder vorspurte, obwohl nach Ihrer Aussage der Zweck des Jour Fixe Koordination und Informationsaustausch war?
 
Das Gremium wurde zur Koordination und für den Informationsaustausch geschaffen und traf keine Entscheidungen und spurte sie auch nicht vor
 
Warum wurden die baulichen Aspekte des Projekts im Lenkungsausschuss bis zum Bekanntwerden der Mehrkosten in den Hintergrund gedrängt?
 
Wie bereits ausgeführt, verstand sich der Lenkungsausschuss nicht als Bauherr, sondern als Info-Gefäss. Die baurelevanten Entscheidungen wurden denn auch auf Stufe Projektleitung gefällt.
 
Welche Lehren haben Sie für das Projektmanagement komplexer Projekte aus dieser Angelegenheit gezogen?
 
Dass die Rollen aller Beteiligten von Beginn an zu klären sind und dass bei Geschäften mit einer Fremdfinanzierung von Anfang an eine Bruttokreditlimite festzulegen ist.
 
Interview von Massimo Diana