Grossräumig denken und handeln

Grossräumig denken und handeln

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Teaserbild-Quelle: ARE
Das „Raumkonzept Schweiz“ schlägt zwölf funktionale Räume vor, die der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Realität der Schweiz besser nachkommen als die Kantone. Kompakte Städte und Agglomerationen sind das wichtigste Ziel. Trotz Verdichtung soll es in ihnen Luft zum Atmen haben.
 
«Es gilt, den Bodenverbrauch pro Einwohner und Arbeitsplatz einzudämmen und eine weitere Ausdehnung der Siedlungen in die Landschaft zu stoppen», legt der Entwurf für ein nationales Raumkonzept fest. «Wir haben keine zweite Schweiz im Keller», begründete Daniel Brélaz an der Medienkonferenz unmissverständlich. Als Natio­nalrat und Stadtpräsident von Lausanne und als Vizepräsident des Schweizerischen Städteverbands (SSV) geht es ihm speziell um die ­Agglomeration Lausanne, «die in naher Zukunft ein beträchtliches Bevölkerungswachstum erleben wird». Prognosen gehen davon aus, dass die Bevölkerung des Kantons Waadt bis ins Jahr 2020 um 100 000 Einwohner zunehmen dürfte. Das Projekt Agglomeration Lausanne–Morges soll einen Teil dieses Bevölkerungsdrucks auffangen. «Es ist ehrgeizig», so Brélaz, «doch dort sollen bis 2020 Bauten für 40 000 Einwohner und 30 000 Arbeitsplätze entstehen.» Bereits sind auch die Rahmenbedingungen klar: Die Siedlungen sollen kompakt gebaut, mit dem öffentlichen und Langsamverkehr erschlossen und durch Grünflächen aufgelockert sein.

Die Fläche der Schweiz beträgt 41 284 Quadratkilometer. Seen, Gletscher, Fels, Geröll und ­andere «unproduktive Flächen» machen ein ­Viertel davon aus und Wald, Gebüsche und ­Gehölze ein weiteres Drittel. Demgegenüber ­bedecken die Siedlungsflächen knapp sieben Prozent der Schweiz oder 2900 Quadratkilometer. Sie umfassen unter anderem Wohn- und Wirtschaftsbauten, Verkehrsflächen, Erholungs- und Grünanlagen und Deponien.

Siedlungen verdichten

Allein zwischen 1983 und 2007 wurden 600 Quadratkilometer zugebaut. Das entspricht der Fläche des Genfersees. «Es gilt, den Bodenverbrauch pro Einwohner und Arbeitsplatz einzudämmen und eine weitere Ausdehnung der Siedlungen in die Landschaft zu stoppen», hält das neue Raumkonzept fest. Die weitere Zersiedlung und Zerstückelung der Landschaft sollen konsequent ­gestoppt werden. Die Wohngebiete müssen deshalb künftig konsequent nach innen entwickelt werden. «Durch eine effizientere Nutzung bereits weitgehend überbauter Bauzonen könnten fast zwei Drittel des bis 2030 benötigten Bedarfs an Geschossflächen allein in den bestehenden ­Siedlungsgebieten abgedeckt werden.»

Mobilität steuern

Städte und Dörfer sollen, so eine weitere Hauptbotschaft, in den bewohnten Gebieten Pärke und Plätze schaffen, die in der Freizeit genutzt werden können. Naturlandschaften und landwirtschaftliche Gebiete aber bleiben möglichst unbebaut, und die Tourismuswirtschaft setzt sich sanft in Szene. Zusätzlich sind die räumlichen Bedingungen auf eine effiziente Energienutzung und einen sparsamen Energieverbrauch anzulegen, sodass sich auf lange Sicht eine 2000-Watt-Gesellschaft etabliert.

«Sowohl im Güter- als auch im Personenverkehr muss das Ziel sein, die Verkehrsentwicklung von der Wirtschaftsentwicklung zu entkoppeln», skizziert das Strategiepapier den Umgang mit Mobilität. «Die optimale Nutzung der bestehenden Infrastrukturen hat Priorität vor dem Bau neuer Infrastrukturen.» Stichworte dazu sind: Ausschöpfen der Kapazitätsreserven und der Potenziale neuer Technologien, Optimierung der Transportketten, Anbindung der Schweiz an das europäische Netz für Hochgeschwindigkeitszüge, Beseitigung von Engpässen auf Strasse und Schiene. Der öffentliche Verkehr soll insbesondere in den Agglomerationen gestärkt werden. Ebenso ist in diesen dicht besiedelten Regionen darauf zu achten, dass sie für Fussgänger und Velofahrer attraktiv sind. Die Strasse wird bewusster dafür eingesetzt, Ortskerne ausserhalb der Agglomeration zu erschliessen.

Handeln in funktionalen Räumen

Die Wirtschaftskraft der Schweiz im Welthandel zu erhalten ist grundlegend. Um im internationalen Wettbewerb erfolgreich zu bestehen, werden «räumlich optimale Rahmenbedingungen» für die Unternehmen und eine «anhaltende Anpassungsfähigkeit» an Politik, Technik und Finanzwelt ­gefordert. Raumplanerisch wird die Schweiz dazu zunächst in die «drei Metropolitanräume Zürich, Basel und Bassin Lémanique» unterteilt. Sie sind die Zugpferde der Schweizer Wirtschaft und können sich in Bildung, Forschung und Kultur international behaupten. Bern mit Umgebung hat den ­Anschluss an die erste Liga nicht geschafft und ist als «Hauptstadtregion» definiert. Weiter sind aufgrund struktureller Gegebenheiten die fünf «klein- und mittelständisch geprägten Handlungsräume Luzern, Città Ticino, Jurabogen, Aareland und Nordostschweiz» eingezont worden. Der Gotthard, die Südwestschweiz und die Südostschweiz schliesslich werden als «alpin geprägte Handlungsräume» festgelegt.

Die Gemeinden und Kantone bleiben für viele Aufgaben verantwortlich, hält das Raumkonzept fest. «Unsere Lebens- und Wirtschaftsräume jedoch stimmen immer weniger mit den politischen und administrativen Strukturen überein. Hingegen ­gewinnen Räume, die dank häufiger Verkehrsverbindungen wirtschaftlich, sozial und kulturell eng verflochten sind – kurz funktionale Räume – zunehmend an Bedeutung.»

Planung auf drei Ebenen

Planerische Weitsicht ist nötig, um die prosperierende Wirtschaft und das dadurch stimulierte Bevölkerungswachstum aufzufangen. Die Schweizer Bevölkerung soll gemäss Studien insbesondere aufgrund der Zuwanderung von ausländischen Arbeits­kräften pro Jahr um 100 000 Personen wachsen. Seit längerem sind Bund, Kantone, Städte und Gemeinden intensiv daran, eine  neue Raumordnung zu schaffen, die «eine nachhaltige Nutzung des knappen Guts Boden und ­anderer Ressourcen und Qualitäten der Schweiz» ­garantiert.

Das neue «Raumkonzept Schweiz» ist also nicht nur eine Devise des Bundes, sondern bezieht sich breit auf die Vorstellungen der kantonalen und kommunalen Behörden, Parteien und Verbände. Im Rahmen eines Konsultationsverfahrens bis Ende Juni können alle Involvierten zum Konzept ­Stellung beziehen.
 
Urs Rüttimann
 
 
 
 
Raumkonzept Schweiz

«Siedlungsprobleme nur gemeinsam lösen»

 

Das Raumkonzept ist eine Massnahme, mit der der Bund eine kohärente Entwicklung anstrebt. Sie erfordert einen offenen, kreativen Föderalismus aller Beteiligten, betont Lukas Bühlmann, Direktor der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung.


Die Bevölkerung und ihr Bedürfnis nach Mobilität wachsen. Wirds in der Schweiz eng?
Lukas Bühlmann: Es ist bereits eng und wird noch enger: Sowohl die Bevölkerung nimmt zu als auch der Flächenanspruch pro Einwohner. ­Dabei ist unsere Bevölkerungsdichte sehr hoch, insbesondere wenn wir die unproduktiven Flächen wie Gebirge, Seen und Wälder abziehen. Die Schweiz weist dann sogar eine höhere Dichte aus als Holland, das innerhalb von Europa als sehr stark besiedeltes Land gilt.

Mancherorts hat eine nachlässige Raumplanung zu einem Siedlungsbrei ­geführt. Kann dies das «Raumkonzept Schweiz» künftig verhindern?
Das Raumkonzept allein sicher nicht. Zwar sind darin die Vorstellungen einer künftigen Entwicklung formuliert, doch das Konzept ist nur ein Baustein von vielen. Zurzeit revidiert der Bund auch das Raumplanungsgesetz (RPG), das weit verbindlicher ist und sich deshalb viel stärker auf den Raum auswirken wird. Weiter überarbeiten momentan viele Kantone die Planungs- und Baugesetze und nehmen die kantonalen Richtpläne der dritten Generation in Angriff, die inhaltlich zum Teil neu ausgerichtet sind. Wichtig dabei ist: Das Raumkonzept mit seinen Anliegen ist ein ­gutes Mittel, um die Bevölkerung, aber auch die Behörden für die Notwendigkeit einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung zu sensibilisieren.

Auch wenn ein verpflichtender Charakter fehlt?
Es sind Vorstellungen möglicher Raumentwicklungen, gemeinsam erarbeitet von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden. Darin enthalten sind Empfehlungen und Stossrichtungen. In der gewählten Form können diese aber nicht wie ein Gesetz verbindlich sein. Die Raumplanung ist in der Schweiz Sache der Kantone und der Gemeinden; folglich kann der Bund die gemachten ­Aussagen nicht für verbindlich erklären. Die ­gemeinsame Ausarbeitung hat aber bezweckt, die Loyalitäten aller Beteiligten zu wecken.

Falls im Sinne des Bundes dereinst stärker reguliert wird: Kann in Wachstumsregionen ausreichend Bauland für Wohnungen und Wirtschaftsbauten bereitgestellt werden?   
Das Verdichtungspotenzial ist selbst in städtischen Gebieten nach wie vor hoch. In vielen Städten und Agglomerationen befinden sich schlecht genutzte Areale oder Industriebrachen, teilweise muss hingegen neues Bauland eingezont werden. Der Verdichtung sind Grenzen gesetzt, weil nicht überall Höchstnutzungen der Flächen angestrebt werden können. Demgegenüber sind in ländlichen Räumen die Bauzonen oft überdimensioniert und müssen tendenziell eingeschränkt werden.

Das «Raumkonzept Schweiz» will die Gemeinden, die Kantone und den Bund auf eine engere Zusammenarbeit festlegen. Wo war diese bisher unzureichend?

Die Gemeinden haben bei der Ortsplanung vielfach nur ihren eigenen Boden und ihre eigenen Bedürfnisse vor Augen. Welche Folgen eine Siedlungsentwicklung aber auf die Nachbarsgemeinden hat, wird zu wenig abgeklärt. Auch bei der kantonalen Richtplanung fehlt oft der Blick über die Kantonsgrenzen: Zwar verpflichtet das Raumplanungsgesetz die Kantone auf eine ­Zusammenarbeit, und entsprechend wird der Entwurf des Richtplans dem Nachbarkanton zur Ansicht vorgelegt. Doch Einwände sind selten. Dabei wäre es sinnvoll, auch in der Richtplanung grossräumig zu planen und zu handeln. Ein Beispiel: Im Kanton Freiburg bei Galmiz, nahe an den Grenzen zu Bern, Waadt und Neuen­burg, wollten die Freiburger Behörden eine Produktionsstätte des US-Pharmakonzerns ­Amgen ansiedeln. Der Kanton entschied im ­Alleingang über den neuen Industriestandort, obschon dieser sich erheblich auf den umliegenden Raum und Verkehr ausgewirkt hätte. Das Unternehmen ging schliesslich nach ­Irland.

Die Verantwortlichen denken zu kleinräumig.
Unsere Gemeinden und Kantone sind klein. Um den Handlungsspielraum zu vergrössern, ist eine engere Zusammenarbeit notwendig.

Andererseits sind in den vergangenen Jahren überregionale Institutionen wie die Metropolitankonferenz Zürich und die ­Hauptstadtregion Schweiz entstanden.
Sie sind erst seit Neuerem in Aktion getreten. Eine grenzüberschreitende Planung sehr gestützt ­haben jedoch bereits die Agglomerationsprogramme. Der Bund machte bei diesen Programmen Subventionen für Infrastrukturanlagen ­davon abhängig, dass die Gemeinden ihre Siedlungs- und Verkehrsentwicklung aufeinander abstimmten. So entstand Druck, und die Gemeinden begannen zu erkennen, dass sie Siedlungs- und Verkehrsprobleme nur noch gemeinsam lösen konnten. Ebenso wird auch in ländlichen Gebieten der Vorteil eines gemeinsamen Vorgehens ­zunehmend erkannt. Beispielsweise haben in der Region Delsberg sechs Gemeinden gemeinsam eine ­Gewerbezone ausgeschieden, weil man einsah, dass ein ­Alleingang unsinnig wäre. Die Erschliessungskosten einerseits und die Steuereinnahmen andererseits werden nach einem vereinbarten Schlüssel unter den Gemeinden aufgeteilt.

Was erhofft man sich von ­einer gemeinsamen Planung?
Grössere Gebiete ermöglichen mehr Handlungsspielraum bei der planerischen Anordnung von Nutzungen. So können Wohngebiete, Gewerbe- und Industriezonen oder Einkaufszentren an ­geeigneten Standorten platziert werden, wo sie weniger ­Verkehr erzeugen oder besser an den öffent­lichen Verkehr angebunden werden können. Bei solchen Nutzungen soll nicht jede ­Gemeinde für sich einen Standort prüfen. Nur mit einer grenzübergreifenden Planung können wir mit dem ­Boden haushälterisch umgehen, kurze Verkehrswege schaffen und das Bauland vom Agrarland klar trennen. Das ist letztlich auch der verfassungsmässige Auftrag an die Raumplanung.

Ist das Denken innerhalb kantonaler Grenzen im Sinne eines Föderalismus für die heutige Raumplanung überholt?
Je nachdem, wie der Föderalismus aufgefasst wird. Wenn man ihn als Abschottung gegenüber anderen Kantonen oder Gemeinden versteht, ist er überholt, und zwar nicht nur in der Raumplanung. Föderalismus bedeutet auch Zusammenarbeit und Problemlösung unter ­gegenseitiger Berücksichtigung der Anliegen. Dann kommt die positive Seite des Föderalismus zum Tragen: der Wettbewerb um die besten Ideen und die ­Ermöglichung massgeschneiderter, auf die ­lokalen Bedürfnisse ausgerichteter Lösungen. Das zeigt beispielsweise die Frage, wie Ortszentren aufgewertet werden ­können. In kreativen Prozessen suchen die ­Gemeinden häufig nach optimalen Lösungen und lassen sich dabei auch von gelungenen Beispielen inspirieren. Ähnlich vielfältig ist man bisweilen auch in der Gesetz­gebung, zum Beispiel bei der Frage, wie das ­Problem der Hortung angepackt wird. Wird der Föderalismus zu stark eingeengt, versiegen auch Ideen und massgeschneiderte Lösungen.

Ist mit dem «Raumkonzept Schweiz» die Grundlage für einen Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative geschaffen worden?
Nein. Die Idee des Raumkonzepts ist älter und knüpft an das Projekt «Grundzüge der Raumordnung Schweiz» von 1996 an. Schon damals wurde erkannt, wie wichtig es ist, auf Bundesebene Vorstellungen einer kohärenten Raumentwicklung zu haben. Die damaligen Ansätze ­waren aber ungenügend und zu abstrakt; es entstand die Idee des Raumkonzepts. Die Revision des Raumplanungsgesetzes hingegen ist als Gegenentwurf zur Landschaftsinitiative angelegt. Die Stossrichtung des revidierten RPG ist jedoch die gleiche wie beim Raumkonzept. Und letztlich läuft das Konzept auch auf die gleiche Zielsetzung ­hinaus, welche die Landschaftsinitiative verfolgt: eine nachhaltige Siedlungsentwicklung.

Reicht die Zeit aus, um die Landschaftsinitiative, die 2012 vors Volk kommen muss, mit einem Gegenentwurf zu ­flankieren?

Zurzeit berät die Kommission des Nationalrats den Gesetzesentwurf, nachdem ihn der Ständerat im Herbst 2010 behandelt hat. Der Nationalrat scheint jedoch viel mehr Zeit für die Beratungen zu benötigen als der Ständerat. Es dürfte sehr knapp ­werden.

Bis Juni können staatliche ­Organe, Parteien, Verbände und weitere ­Interessengruppen zum Konzept Stellung ­beziehen. Was sind Ihre ersten ­Erfahrungen: Wird das Konzept unterstützt?
Den Start beurteile ich als geglückt, das Medienecho war breit. Zudem ziehen alle Partner – Kanton, Städteverband und Gemeindeverband – am gleichen Strick. Wir konnten aufzeigen, dass die vertretenen räumlichen Entwicklungsvorstellungen notwendig sind. Jetzt hoffe ich auf eine lebhafte Diskussion der verschiedenen Akteure, insbesondere in den Kantonen und Gemeinden, die das Konzept umsetzen müssen. Kritik, Ergänzungen und Optimierungen erachten wir als wünschenswert. Schade hingegen wären eine Gesprächsblockade und ein weiterer Alleingang von Gemeinden und Kantonen in der Raumplanung.
 
Interview: Urs Rüttimann