Gemeinsam ist besser als «alle gegen alle»

Gemeinsam ist besser als «alle gegen alle»

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Agglomerationen sind Lebensräume und Wirtschaftsmotoren – und sie sind bedroht: Der zunehmende Verkehr erstickt sie und gefährdet Leistungsfähigkeit und Lebensqualität. Das Rezept in dieser Situation heisst nicht, den einen Verkehrsträger verdammen und den anderen fördern, sondern intelligente, geplante Koexistenz.
 
Nur Verkehr, der fliesst, vermag Wohlstand zu erzeugen. Das Schweizer Verkehrsnetz, sei es Schiene oder Strasse, stösst mit seiner Kapazität punktuell immer mehr an seine Grenzen. Und genauso ist es mit den Finanzen: Geldknappheit, wohin man sieht. Auch die Agglomerationen leiden unter der Verkehrszunahme und der Geldknappheit bei Bund, Kantonen und Gemeinden.
 
Kein Wunder, also, dass der Agglomerationsverkehr das Hauptthema am Eröffnungsanlass der ersten Transinfra war, der Schweizer Messer der Verkehrsinfrastrukturen in Fribourg. Das Symposium, das vom Fachverband Infra organisiert war, stand unter dem Titel «Mobilität in den Schweizer Agglomerationen: Mit- oder gegeneinander?» Dass es in der Mobilitätsdiskussion nicht nur um die Konkurrenz zwischen verschiedenen Verkehrsträgern geht, sondern um die Kluft zwischen Wunsch und Wirklichkeit, zeigte eindrücklich Maria Lezzi auf, Direktorin des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE). In ihrem Referat legte sie dar, dass die Schweizer Agglomerationen Lebensräume und Wirtschaftsmotoren sind, doch drohen diese ob des zunehmenden Verkehrs und der damit verbundenen sinkenden Lebensqualität zu unwirtlichen und in letzter Konsequenz unproduktiven Orten zu werden. Der Bund hat die Problematik im Jahr 2000 erkannt und beschlossen, die Entwicklung der Agglomerationen finanziell zu fördern.
 

«Volles Herz und leere Taschen»

Das heutige Dilemma rund um die Finanzierung der Agglomerationsprogramme umriss Lezzi treffend mit dem Titel einer deutschen Fernsehkomödie aus den 60er-Jahren «Volles Herz und leere Taschen». Zwar haben die Eidgenössischen Räte 2006 den Infrastrukturfonds beschlossen, aus dem auch die Agglomerationsprogramme finanziert werden sollen. Von den 20,8 Milliarden Franken, mit denen der Fonds für die kommenden 20 Jahre dotiert ist, sind 6 Milliarden für die Ballungszentren vorgesehen. Von Anfang an war aber klar, dass 2,6 dieser 6 Milliarden Franken bereits für dringliche Projekte eingesetzt werden sollten, vorausgesetzt, der Bau konnte vor Ende 2008 beginnen. Damit waren mehr als die Hälfte der Mittel für Agglomerationsprogramme bereits gebunden. Für 2011, 2015 und 2019 hat das Parlament zwar weitere Mittel bewilligt, aber der Infrastrukturfonds ist nicht liquid und darf sich laut Gesetz auch nicht verschulden. Zurzeit werde diskutiert, ob eine zweite Einlage in den Infrastrukturfonds getätigt werden kann, liess Lezzi durchblicken. Erst wenn diese Frage entschieden sei, könne der Bund seine finanzielle Unterstützung für die 30 eingereichten Agglomerationsprogramme zusichern. Der Bundesanteil liege meist zwischen 30 und 40 Prozent, erläuterte die ARE-Direktorin. Damit bleibt die Hauptlast der Finanzierung bei den Agglomerationen selbst.
 

Konzept ersetzt Gieskanne

Entgegen dem bisherigen föderalistischen Brauch, die Bundesmittel nach dem Giesskannenprinzip möglichst gleichmässig auf alle Kantone zu verteilen, wurden in Zusammenarbeit zwischen dem ARE, den Kantonen und den Agglomerationen die Kriterien, um eine Bundesfinanzierung zu erhalten, erarbeitet und allgemein bekanntgemacht. Hauptziel ist, das machte Lezzi deutlich, die Verkehrs- und Siedlungsentwicklung aufeinander abzustimmen und zu steuern. Dabei werden die Projekte nach folgenden Kriterien begutachtet:
 
  • Wie wirkt sich ein Agglomerationsprogramm auf Siedlungs- und Verkehrsentwicklung aus?
  • Ist die beabsichtigte Wirkung aus den eingereichten Unterlagen herauszulesen?
  • Kann eine Verbesserung der Qualität der Verkehrssysteme erzielt werden?
  • Wird die Siedlungsentwicklung nach innen gefördert?
  • Kann eine Verringerung des Landverbrauchs erzielt werden?
 
Das ARE erwartete also ein Konzept für die Entwicklung einer Agglomeration, das mehr ist als eine Auflistung erwünschter Massnahmen. Insbesondere sollte ein Agglomerationsprogramm eine Zukunftsvision aufzeigen, die auf einer Analyse der aktuellen Situation gründet und eine Strategie aufzeigen, aus der die infrastrukturellen und betrieblichen Massnahmen abgeleitet werden.
 

Keine Patentrezepte

Wie die Mobilität in Agglomerationen zu gestalten ist, dafür gebe es keine Patentrezepte, gab Lezzi zu bedenken. In grossen Agglomerationen unterscheidet sich der Verkehrsmix deutlich von jenem in ländlichen Agglomerationen: Während in Zürich der motorisierte Individualverkehr einen Anteil von 29 Prozent am Gesamtverkehr hält, der öffentliche Verkehr 18 Prozent und die Fussgänger 48 Prozent, macht in kleinen Agglomerationen der Motorfahrzeugverkehr 44 Prozent aus, der öffentliche Verkehr 7 und der Fussverkehr 40 Prozent. Gut erschlossene Siedlungsgebiete haben gemäss Statistiken des ARE sowie des Bundesamtes für Statistik tendenziell auch einen höheren Anteil an öffentlichem Verkehr. Daraus folgert Lezzi, dass jede Agglomeration für sich selbst betrachtet werden müsse, denn es gebe kein Patentrezept für den idealen Verkehrsmix.
 
Die ARE-Direktorin gab gleichzeitig zu bedenken, dass die allseits erwünschte Siedlungsentwicklung nach innen, als Mittel gegen die zunehmende Zersiedelung, nicht von alleine zustande kommt: «Siedlungsentwicklung nach innen bedeutet Verdichtung und diese erfordert die Stärkung der Raumplanungsgesetzgebung.» Siedlungsentwicklung und Verkehr beeinflussen sich gegenseitig. Waren beispielsweise 1960 noch 23 Prozent der Erwerbstätigen Pendler, liegt ihr Anteil heute bei 60 Prozent. Wohn- und Arbeitsort klaffen je länger je mehr auseinander. Wer also in Zukunft die Verkehrsprobleme meistern will, kommt nicht darum herum, auch über Raumplanung zu diskutieren.
 

Wirkungsziele definieren

Nach der ersten Generation von Agglomerationsprogrammen zog Lezzi eine vorläufige Bilanz: «Verglichen mit früher wurden enorme Fortschritte bei der Koordination von Siedlung und Verkehr erzielt. Dem ARE wurden viele innovative Ansätze unterbreitet.» Doch nach wie vor mangle es an der Koordination zwischen den verschiedenen Massnahmen innerhalb eines Agglomerationsprogramms. Gleichzeitig verlangt der Bund von den Agglomerationen, dass sie sich in Trägerschaften organisieren, die auch kantonsübergreifend sein können. Dies soll es ermöglichen, mit den Agglomerationsprogrammen definierte Leistungs- und Wirkungsziele in siedlungs- und verkehrspolitischer Hinsicht zu erreichen.
 

Der Zwang zur Koexistenz

Wo Raum und Zeit knapp sind, also in den Agglomerationen, stehen sich die verschiedenen Verkehrsträger meist gegenseitig im Wege, rief Ulrich Weidmann, Professor für Verkehrsplanung an der ETH Zürich, in Erinnerung. In der Schweiz koexistieren öffentlicher Verkehr und Motorfahrzeugverkehr sehr erfolgreich, doch für eine markante Leistungssteigerung von Bus und Tram ist dies auch hinderlich, liegt doch die Durchschnittsgeschwindigkeit bei etwa 16 Stundenkilometern.
 
In den 50er- bis 70er-Jahren versuchte man deshalb die Oberfläche für den motorisierten Verkehr freizumachen und Bahn und Fussgänger in den Untergrund zu verbannen. Das damalige Credo der Verkehrsplaner lautete: Trennung der Verkehrsträger. Diese Idee, die Verkehrsprobleme zu lösen, scheiterte nach 1970. Grund: «Weder Stadtautobahnen noch U-Bahnen waren politisch mehrheitsfähig», konstatierte Weidmann. Von da an war wieder die Koexistenz von Strasse, Bahn und Langsamverkehr angesagt.
 
Leistungsfähige Transportsysteme sind lebenswichtig für Städte und Agglomerationen, betonte Weidmann. Die heutige Koexistenz der Verkehrsträger innerhalb von Ballungsräumen sei das Ergebnis einer Evolution, die vor rund 150 Jahren mit dem Bau der Eisenbahnen begonnen habe. Bereits Ende des 19. Jahrhunderts habe man erkannt, dass sich mit Nahverkehrsbahnen die Siedlungserntwicklung fördern lässt. Zwischen 1950 und 1970 sei man zwar davon abgekommen, aber ab 1990 habe mit der S-Bahn der Nahverkehr auf Schiene ein Comeback gefeiert.
 

Transportmittel kombinieren

Trotz des Erfolgs des öffentlichen Verkehrs plädierte Weidmann für eine differenzierte Sicht: Je nach Grösse einer Agglomeration werde dieser öfter oder seltener genutzt. In einer eher ländlichen Agglomeration werde der Anteil von Bussen und Nahverkehrsbahnen immer kleiner sein als der Anteil des Motorfahrzeugverkehrs. Der Verkehrsexperte erinnerte zudem daran, dass auch der öffentliche Verkehr auf Strassen angewiesen ist: Ein Drittel der städtischen Strassen wird von Bus- oder Tramlinien mitbenutzt. Weidmann schlug deshalb vor, die Leistungsfähigkeit von Bus und Tram durch separate Spuren oder vom übrigen Strassenraum abgetrennte Haltestellen zu steigern. Gleichzeitig würde dadurch der Motorfahrzeugverkehr verflüssigt.
 

Wesensgerechter Einsatz

Für die Zukunft sieht Weidmann vor allem in der kombinierten Nutzung verschiedener Verkehrsträger ein grosses Ausbaupotenzial: Die Menschen hätten gelernt, verschiedene Transportmittel pragmatisch zu kombinieren. Deshalb plädiere er für den Ausbau von «Park & Ride» sowie «Bike & Ride». Zehn «Park & Ride»-Plätze erlauben es, den Benzinverbrauch eines Autos einzusparen, hat Weidmann errechnet. Der Verkehrsexperte sprach sich dafür aus, Auto, Bus, Tram und S-Bahn «wesensgerecht» einzusetzen, das heisst dort, wo die verschiedenen Transportmittel ihre Stärken am besten zur Geltung bringen: Eine S-Bahn-Linie mit Doppelstockzügen vermag in einem Tag 295000 Personen zu befördern, eine Tramlinie im selben Zeitraum 65000 Personen und eine Hochleistungsstrasse mit vier drei Meter breiten Spuren 40000.
 
Daraus folgert Weidmann: In dicht besiedelten Ballungsräumen liegt die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Verkehrs weit über jener des motorisierten Individualverkehrs. Dieser wiederum spielt seine Stärken eher in weniger erschlossenen, ländlichen Siedlungsgebieten aus. Für die Feinerschliessung dürfe zudem die Zweckmässigkeit und Leistungsfähigkeit des Fussverkehrs nicht unterschätzt werden: «Alle Verkehrsmittel leisten ihren Beitrag, auf keines kann und soll verzichtet werden», stellte Weidmann klar und ergänzte: «Verkehr ist nie Selbstzweck. Wenn jemand in der Stadt unterwegs ist, hat dies einen Grund und er ist deswegen nicht a priori ein schlechter Mensch.».
 
Agglomerationen sind und bleiben auch in Zukunft die wichtigsten Siedlungsgebiete. Sie werden künftig noch mehr Menschen anziehen. Damit steigt aber die Nutzungsintensität aller Verkehrsträger und damit die Intensität der Nutzungskonflikte um Raum und Zeit für Transporte. Künftige Verkehrspolitik hat dies zu berücksichtigen und die verschiedenen Verkehrsträger zu einem Transportsystem zusammenzuführen. Das ausspielen der einzelnen Verkehrsträger gegeneinander erscheint in diesem Licht hingegen als nicht zielführend.

Massimo Diana