Ein unerfüllter Gesetzgebungsauftrag

Ein unerfüllter Gesetzgebungsauftrag

Gefäss: 
Teaserbild-Quelle: Bernhard Schweizer
30 Jahre nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ist dieses noch immer nicht vollständig umgesetzt worden. Die Mehrwertabgabe bei Neu- und Umzonungen wurde nur von zwei Kantonen eingeführt, obwohl es sich um einen zwingenden Gesetzesauftrag handelt. Die Schweizerische Vereinigung für Landesplanung kritisiert diese Untätigkeit.
 
Das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) verlangt in Artikel 5 Absatz 2 von den Kantonen, dass diese einen angemessenen Ausgleich «für erhebliche Vorteile und Nachteile, die auf Planungen des RPG beruhen – im Klartext: Die Kantone haben die Mehrwertabschöpfung bei Neu- und Umzonungen gesetzlich zu regeln. Es handelt sich dabei um einen zwingenden Gesetzgebungsauftrag an die Kantone. 30 Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes ist dieser Auftrag noch immer weitgehend unerfüllt. Planungsbedingte Nachteile werden zwar gestützt auf die Eigentumsgarantie der Bundesverfassung häufig ausgeglichen; die Vorteile hingegen bleiben oft unangetastet.
 
Bisher haben erst zwei Kantone eine Mehrwertabgabe eingeführt; die Kantone Basel-Stadt und Neuenburg. Der Kanton Bern erlaubt seinen Gemeinden über eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage auf vertraglicher Ebene planungsbedingte Mehrwerte abzuschöpfen, was denn auch eine grosse Mehrheit der Gemeinden tut. Daneben werden in der Praxis - im Rahmen kooperativer Planungsprozesse - Mehrwerte oft auch für gewisse Einzelvorhaben oder grössere Überbauungen abgeschöpft, häufig in Form von Infrastrukturleistungen und Beiträgen an Gebietsausstattungen, die in der Regel unmittelbar den besteuerten Objekten zugute kommen.
 

Gesetzgebungsauftrag streichen oder verstärken?

Die nationalrätliche Kommission für Umwelt, Raumplanung, Energie und Kommunikation (Urek) hat im vergangenen Herbst eine Parlamentarische Initiative gutgeheissen, welche den heutigen Gesetzgebungsauftrag an die Kantone im RPG streichen will. Begründet wird der Schritt mit der fehlenden Umsetzung in den Kantonen. Es gibt aber auch gewichtige Stimmen, die den Auftrag zum Ausgleich planungsbedingter Vor- und Nachteile im RPG verstärken wollen, beispielsweise über eine subsidiäre Bundesregelung, die in jenen Kantonen greifen würde, die den Gesetzgebungsauftrag nicht umsetzen.
 

Fünf Gründe für die Einführung einer Mehrwertabgabe

 
1. Eine Frage der Gerechtigkeit
 
Die Raumplanung weist dem Boden unterschiedliche Nutzungen zu und schafft den Betroffenen damit Vor- und Nachteile. Bauland weist in der Regel einen deutlich höheren Wert auf als Landwirtschaftsland. Auch innerhalb der Bauzonen bestehen aufgrund der planerischen Festlegungen unterschiedliche Bodenwerte. Wohnbauland kostet mehr als Gewerbeland, Land in einer 4-geschossigen Wohnzone hat in der Regel einen höheren Wert als Land in einer 2-geschossigen Zone. Mit planerischen Massnahmen werden zwar stets Ungleichheiten geschaffen und entsprechend ist der Grundsatz der Rechtsgleichheit in der Raumplanung von beschränkter Bedeutung. Gewissen wirtschaftlichen Auswirkungen von planerischen Massnahmen will das RPG jedoch begegnen und sieht entsprechend einen Ausgleich für Vor- und Nachteile aufgrund von Planungsmassnahmen vor.
 
2. Verluste werden häufig entschädigt
 
Für die Entschädigung planungsbedingter Nachteile hat das schweizerische Bundesgericht, gestützt auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie eine ausführliche und differenzierte Rechtsprechung entwickelt. Im Unterschied zur Anpassung altrechtlicher, das heisst vor 1980 erlassener Nutzungspläne an das RPG (sog. Nichteinzonungen), sind heutige Umzonungen von der Bau- in die Landwirtschaftszone (Auszonungen) häufig entschädigungspflichtig. Müssen die Gemeinden den Grundeigentümern planungsbedingte Werteinbussen entschädigen, ist es nur folgerichtig, wenn sie Mehrwerte, die bei Einzonungen entstehen, abschöpfen können. Während Entschädigungen aus materieller Enteignung stets voll auszugleichen sind, dürfen Mehrwerte gemäss Bundesgericht nur bis maximal 60% abgeschöpft werden.
 
3. Grundstückgewinnsteuer oft kein Ersatz
 
Nach verbreiteter Lehrmeinung stellt die Grundstückgewinnsteuer eine Möglichkeit dar, den vom Bundesgesetz über die Raumplanung vorgeschriebenen Vorteilsausgleich zu verwirklichen. Wie in einer von der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP-Aspan) in Auftrag gegebenen Studie festgestellt wurde, ist die Grundstückgewinnsteuer jedoch oft nicht geeignet, erhebliche planungsbedingte Vorteile im Sinne des Gesetzgebungsauftrags des Bundes angemessen abzuschöpfen.
 
Die meisten Kantone kennen eine Regelung, wonach sich die Steuer entsprechend der Dauer des Besitzes vermindert. Je länger mit der Veräusserung des Grundstücks zugewartet wird, umso tiefer ist der Steuersatz. Im Kanton Aargau beträgt der Satz nach 25 Jahren noch 5 Prozent, im Kanton Freiburg liegt der Wert nach 15 Jahren noch bei 10 Prozent. Planungsbedingte Vorteile werden somit in vielen Kanonen nur ungenügend ausgeglichen. Wird das Grundstück nicht veräussert, findet überhaupt kein Ausgleich statt. Der Besitzesdauerabzug fördert zudem die Baulandhortung, weil mit der Veräusserung des Grundstücks zugewartet wird, um Steuern zu sparen. Wird die Mehrwertabgabe so ausgestaltet, dass die Abgabe im Zeitpunkt der Planungsmassnahme fällig wird, erhöht dies den Druck zur Überbauung der Grundstücke zusätzlich.
 
4. Mehrwertabgabe als Steuerungsinstrument
 
Denkbar ist es, mit der Ausgestaltung der Mehrwertabgabe gewisse raumplanerisch erwünschte Entwicklungen zu begünstigen. So können für Siedlungsentwicklungen nach Innen tiefere Ansätze zur Anwendung gelangen als für Überbauungen auf der grünen Wiese oder die Abgabe kann gar nur für Neubaugebiete erhoben und die Innenentwicklung entsprechend privilegiert werden. Möglich ist es auch, in Gebieten mit übermässigem Zweitwohnungsbau, Zweitwohnungen einem höheren Beitragssatz zu unterwerfen als Erstwohnungen; oder die Erstellung von Erstwohnungen gänzlich von der Abgabe zu befreien. Voraussetzung ist dabei, dass die Gemeinden Erstwohnanteilpläne erlassen haben. In ähnlichem Sinne kann in Gemeinden mit grosser Wohnungsnot und entsprechend hohen Bauland- und Mietpreisen die Erstellung preisgünstigen Wohnraums gefördert werden.
 
5. Ohne Mehrwertabgabe keine nachhaltige Siedlungsentwicklung
 
Wie wir wissen, gibt es in der Schweiz mehr als genügend Bauzonen. Sie befinden sich häufig jedoch nicht da, wo man sie braucht; an den zentralen und gut erschlossenen Lagen. Die Folge ist ein Ausufern der Siedlungen an der Peripherie. Eine nachhaltige Siedlungsentwicklung erfordert es, dass Bauland, das sich am falschen Ort befindet, ausgezont und dass es da eingezont wird, wo man es braucht. Die drohenden Entschädigungsfolgen werden die Gemeinden davon abhalten, die nötigen Auszonungen in die Wege zu leiten. Hier könnte die Mehrwertabgabe Abhilfe schaffen, indem aus deren Erträgen die Auszonungen finanziert werden. Ohne Regelung der Finanzierungsfrage dürfte das Einstehen für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung ein Lippenbekenntnis bleiben.
 
Lukas Bühlmann, Direktor der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP-Aspan)
 

Gesprächsforum im Internet

Die VLP-Aspan möchte eine breite Diskussion über die Mehrwertabgabe lancieren. In einem Gesprächsforum auf der Website der VLP-Aspan soll die Diskussion fortgesetzt werden. Soll man den heutigen Artikel 5 Absatz 2 RPG ersatzlos streichen oder braucht es eine griffigere Bestimmung im Sinne einer subsidiären oder gar direkt anwendbaren Bundesregelung? Welche Ziele sollen mit der Mehrwertabgabe verfolgt werden? Ist die Grundstückgewinnsteuer eine taugliche Alternative zur Mehrwertabgabe? Was ist von vertraglichen Lösungen zu halten, wie man sie beispielsweise im Kanton Bern kennt?
 
 
 
 
Bernhard Schweizer
Quelle: 
Bernhard Schweizer
Mehrwertabschöpfung bei Neu- und Umzonungen