Die Kosten waren nicht unter Kontrolle

Die Kosten waren nicht unter Kontrolle

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Zehn Autobahntunnels, die zwischen 1998 und 2009 erstellt wurden, hat die Eidgenössische Finanzkontrolle auf ihre Kostenentwicklung hin überprüft: Dabei hat sich herausgestellt, dass die Endkosten durchschnittlich 20 Prozent über den veranschlagten Kosten lagen. Grund: mangelhafte Kostenvoranschläge und Projektsteuerung.
 
Der Bau der neuen Alpentransversalen am Gotthard und am Lötschberg stand vor einigen Jahren in der Kritik, weil die Kostenprognosen mehrmals nach oben korrigiert werden mussten. Was dabei übersehen wurde: Bei diesen beiden Jahrhundertwerken konnte (und kann) aufgrund des präzisen Projekt- und Kostencontrollings genau ausgewiesen werden, worauf eine Kostensteigerung zurückzuführen war (oder ist). Beim Bau von Autobahntunnels war dieser Überblick bis zur Neuregelung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen nicht selbstverständlich.
 
Erstmals hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) die effektiven Kosten von zehn Autobahntunnels mit den veranschlagten Kosten verglichen. Bekannt war bisher aus internationalen Studien, dass die Kosten von Untertag-Bauwerken regelmässig unterschätzt wurden. Laut diesen Quellen übersteigen die Schlussabrechnungen die Kostenvoranschläge um durchschnittlich 35 Prozent. Bei der vertieften Prüfung der Kostenentwicklung von zehn zwischen 1998 und 2009 erstellten Autobahntunnels des Schweizer Nationalstrassennetzes stellte die EFK fest, dass die Endkosten im Durchschnitt 20 Prozent über den budgetierten Beträgen lagen. Die Projekte, welche die Finanzkontrolleure unter die Lupe genommen haben, wurden durch die Kantone erstellt und mussten vom Bundesamt für Strassen (Astra) bewilligt werden. Mit der Untersuchung wollte die EFK «die Kostenentwicklung ausgewählter Projekte ermitteln und die Qualität der Kostenvoranschläge überprüfen», heisst es in einer Medienmitteilung vom Dezember. Ausserdem sollten die Gründe für Kostenüberschreitungen ermittelt werden.
 
«Wir wollten im Hinblick auf die Übertragung der Verantwortung für den Nationalstrassenbau an das Astra das Projekt- und Kostencontrolling überprüfen. Das Ziel ist, dass auch im Strassenbau die Kostenentwicklung ähnlich transparent wie beim Bau der grossen Alpentransversalen dokumentiert und gesteuert wird», sagte Kurt Grüter, Direktor der Eidgenössischen Finanzkontrolle auf Anfrage. Der Bundesrat hat den Eidgenössischen Räten die Neuordnung der Kompetenzen im Nationalstrassenbau unter anderem mit dem Argument schmackhaft gemacht, dass im Strassenbau dank zentraler Kostensteuerung ein Sparpotenzial von 100 Millionen Franken besteht. Grüter: «Das Parlament will nun Rechenschaft darüber, ob dieses Versprechen umgesetzt wird. Deshalb war es notwendig, die Schwächen des früheren Systems offenzulegen.»

Daten-Chrüsimüsi

Wie dem EFK-Bericht zu entnehmen ist, hatten die Eidgenössischen Finanzkontrolleure zu Beginn ihrer Untersuchung ihre liebe Mühe, an die erforderlichen Informationen zu kommen. Das Astra sei weder in der Lage gewesen, genaue Informationen und Daten über die Endkosten der Projekte zu liefern, noch über die einzelnen Zwischenphasen. Zudem sei die Unterscheidung zwischen Gesamtkosten eines Projekts, Kosten eines Teilstücks und Kosten einzelner Bauten schwierig gewesen. Um die unterschiedlichen Daten miteinander vergleichen und die Kostenentwicklung rekonstruieren zu können, musste die EFK erst eine standardisierte Grundlage für die Analyse schaffen. Oft seien die Informationen lückenhaft und von unterschiedlicher Qualität gewesen, heisst es im Bericht:
 
  • Fehlendes Projektjournal;
  • einfaches Reporting statt Kosten-Controlling;
  • knappe Standberichte mit wenigen oder keinen Erklärungen zur Kostenentwicklung während des Projekts;
  • die Kontrolle der Kostenentwicklung erfolgt oft auf Initiative des Bauherrn oder sogar des leitenden Beauftragten (Ingenieurbüro).
 
Zwar hat die EFK festgestellt, dass das Astra 2001 mehrere Richtlinien zum Projektmanagement erlassen hat, in denen präzisiert wird, welche Meilensteine zu setzen sind und welche Kosteninformationen während des gesamten Projekts zur Verfügung gestellt werden sollen. Doch die in den Richtlinien verwendete Terminologie entspricht nicht in jedem Fall der SIA-Norm 103 betreffend Projektmanagement.
 
Die von der EFK vorgenommene Analyse kommt zum Schluss, dass sich die effektiven Kosten, will heissen, Endkosten plus Teuerung, in der Bandbreite zwischen 77 und 187 Prozent der budgetierten Kosten (100 Prozent) bewegen. Die durchschnittliche Kostenerhöhung liegt bei 20 Prozent, bestätigte die zuständige EFK-Mitarbeiterin Joëlle Rebetez gegenüber dem «baublatt». Gleichzeitig hat die EFK festgestellt, dass die Kostenentwicklung nicht linear verläuft: Zwischen dem genehmigten Kostenvoranschlag, der Auftragsvergabe, den Vertragsergänzungen und den Endkosten kann sich die Kostenkurve sowohl nach oben, als auch nach unten bewegen. Die grössten Unterschiede in der Kostenentwicklung wurden dabei bei der Auftragsvergabe festgestellt. Hier variieren die Vergabesummen zwischen 58 und 165 Prozent der budgetierten Kosten: «Bei sieben von zehn analysierten Bauwerken liegen die Vergabesummen unter den veranschlagten Kosten, bei drei liegen diese sogar deutlich tiefer. Trotz dieses Umstands könne es vorkommen, dass während der Bauarbeiten Projektänderungen erfolgen, die als Zusatzvereinbarungen zu den Verträgen gehandhabt werden. Diese Zusatzvereinbarungen können die Kostenentwicklung beeinflussen. Die EFK hat laut Rebetez Differenzen von -12 bis +88 Prozent zwischen Vergabesumme (Vertragssumme) und effektiven Kosten festgestellt. Im Allgemeinen tendiere die Kostenentwicklung bei den zehn untersuchten Projekten nach oben, im Schnitt mit Zunahmen von 27 Prozent, in vier Fällen sogar mit über 30 Prozent.

Komplexität lässt Kosten steigen

Dass die Kosten und die Komplexität eines Bauwerks zusammenhängen, ist keine überraschende Feststellung. Der Kirchwaldtunnel besteht aus drei Bauwerken und weist beispielsweise eine Autobahnverzweigung im Berg auf. Er kostete deshalb über 45 000 Franken pro Meter Fahrspur. Der Uetlibergtunnel ist nicht nur verhältnismässig lang, sondern weist auch einen grösseren Durchmesser als andere Tunnels auf. Mit über 37 000 Franken pro Meter Fahrspur ist deshalb auch dieser eher teuer. Dass aber der Tunnel de la Roche St-Jean, der weder über eine Belüftungsanlage noch über besondere Sicherheitseinrichtungen verfügt und lediglich 211 Meter lang ist, 44 000 Franken pro Meter Fahrspur kostete, ist schon weniger nachvollziehbar.
 
Plus/minus zehn Prozent sollte gemäss den geltenden Normen der Präzisionsgrad eines Kostenvoranschlags auf der Grundlage des Ausführungsprojekts betragen. Dieses Kriterium erfüllen fünf der von der EFK untersuchten Bauwerke. Bei drei Bauwerken lagen die Endkosten mehr als zehn Prozent über dem Kostenvoranschlag und bei zweien weniger als zehn Prozent darunter. Die Finanzkontrolleure sind zum Schluss gekommen, dass die Endkosten zum grössten Teil von der Vergabephase abhängen, aber oftmals auch von nachträglichen Projektänderungen. Solche wurden bei fast allen untersuchten Projekten vorgenommen, unter anderem, weil neue Sicherheitsnormen berücksichtigt werden mussten. Auf solche externen Kostenfaktoren haben Projektleiter selbstredend kaum Einfluss. Doch bei fünf untersuchten Tunnelbauwerken wurden, unabhängig von Projektänderungen, die Mengen und Leistungen geändert. Für die EFK ist dies ein Hinweis für die ungenügende Genauigkeit des ursprünglichen Kostenvoranschlags. Bei einem der untersuchten Bauwerke entsprachen die ausgeführten Arbeiten nicht dem ursprünglichen Projekt.
 
Die EFK hat in mehreren Fällen eine Vermischung von Kosten-Controlling und Kosten-Reporting festgestellt: «Ein eigentliches Controlling, das eine klare Verbindung zwischen Kosten und Leistungen oder Kosten und Mengen herstellt, ist selten», heisst es im Bericht. Die Kostenkontrolle war in den untersuchten Beispielen oft dem Projektleiter überlassen. Da im Tunnelbau die Bereiche Ausbau und elektromechanische Ausrüstung separat geleitet werden, sei es auch nicht einfach, den Überblick über die Kostenentwicklung zu behalten, räumt die EFK ein. Schwierig war zudem für die Finanzkontrolleure, die Preisbasis der effektiven Teuerung zu rekonstruieren. Die Teuerung wurde weder systematisch separat erfasst, noch fakturiert und abgerechnet.
 
Eine wichtige Erkenntnis der EFK ist, dass das Astra bis vor Kurzem lediglich als Organ zur technischen Unterstützung wahrgenommen wurde, vor allem bei Fragen der Sicherheitsstandards. Das heisst, die technische Leistung hatte den Vorrang vor finanziellen Gesichtspunkten. Nur selten haben die Finanzkontrolleure Unterlagen gefunden über die Rolle und den Einfluss des Astra auf Projektmanagement und Kostensteuerung. «Es ist daher schwierig zu beurteilen, ob und wie das Astra bei der Ausarbeitung von Kostenvoranschlägen, in der Vergabephase oder bei Projektänderungen mitgewirkt hat», heisst es im EFK-Bericht. Zwar mussten gewisse Phasen eines Projekts vom Astra bewilligt werden, doch dies sei «oftmals kaum mehr als eine Formalität» gewesen. In keinem der zehn untersuchten Projekte sei ein Hinweis auf einen «abschlägigen Bescheid durch das Astra» gefunden worden.
 
Nachdem das Astra per Anfang 2008 die Gesamtverantwortung für das Nationalstrassennetz übernommen hat, ausser bei Projekten der «Netzvollendung», hat sich die Situation verändert: Für Projektmanagement, Verfahrensabläufe und Kostenkontrolle sind neue Richtlinien eingeführt worden. Mit dem System für Investitionscontrolling «TDCost» werden Investitionen und Projektkosten in jeder Projektphase gesteuert: «Dank diesem System können die Kosten eines Autobahnprojekts und ihre Entwicklung in Abhängigkeit der verschiedenen Phasen präzise ermittelt werden», konstatiert die EFK und zieht den Schluss: «Hätte bereits in der Vergangenheit ein solches System zur Verfügung gestanden, wäre dadurch der Vergleich zwischen verschiedenen Projekten erheblich erleichtert worden und die Kostentransparenz wäre zweifellos gewährleistet gewesen.» Doch erst 2016 wird es möglich sein, die Auswirkungen des neuen Investitionscontrollings abzuschätzen. Dann wird der Tunnel der Umfahrung Roveredo GR fertiggestellt sein, das erste Bauwerk, das von A bis Z unter der Leitung des Astra realisiert wird und im TDCost-System integriert ist.

Richtige Richtung einschlagen

Die EFK ist davon überzeugt, dass die neuen Astra-Richtlinien für Projektmanagement und Investitionscontrolling in die richtige Richtung führen, ortet aber auch «weiteres Verbesserungspotenzial», beispielsweise bei der Genauigkeit des Kostenmanagements, beim Projektmanagement, bei der Qualität der Offerten, beim Risikomanagement sowie bei der Rolle des Astra bei der Genehmigung von Projekten.
 
Zu diesem Zweck hat die EFK dem Astra acht Empfehlungen unterbreitet (siehe Kasten «Hintergrund auf Seite 3). Das Astra hat seinerseits angekündigt, dass es die Empfehlungen bis Ende 2011 umsetzen will. Direktor Rudolf Dieterle bestätigte dies gegenüber dem «baublatt» am Rande der diesjährigen Infra-Tagung in Luzern: «Das Investitionscontrolling wurde verbessert, es handelt sich aber um ein langfristiges Projekt.»
 
Die EFK betrachtet die neu eingeführten Steuerungsinstrumente als äusserst wichtig, denn der Bund wird auch in Zukunft bedeutende finanzielle Mittel für Tunnelbau und Tunnelsanierung aufwerfen: «Es steht viel auf dem Spiel, da die Eidgenossenschaft auch in den kommenden Jahren Tunnels bauen und sanieren wird, sei es im Rahmen der Engpassbeseitigung, des Ausbaus des Strassennetzes oder der Erneuerung von Teilstücken.» (Massimo Diana)
 

Hintergrund

Die Empfehlungen der Finanzkontrolle an das Bundesamt für Strassen:
  1. Die Phasen vor der Realisierung eines Bauwerks sind entscheidend, um die Kosten im Griff zu behalten. Deshalb: Kein Projekt bewilligen, falls grundlegende Voraussetzungen oder Dokumente fehlen.
  2. Kritischen Blick für die Qualität von Leistungsbeschreibungen (Devis) entwickeln. Bei Unsicherheit Zweitmeinung einholen.
  3. Verbesserung der Risikoabschätzung eines Projekts, das heisst, nicht nur geologische Risiken identifizieren. Finanzielle Reserven nur einsetzen, falls ein Risiko tatsächlich eintritt.
  4. Projekte im Rahmen der Netzvollendung, welche von den Kantonen realisiert werden, müssen den selben kritischen Massstäben Punkto Projekt- und Kostencontrolling genügen wie Projekte, bei denen das Astra die Federführung hat.
  5. Sanierungs- und Unterhaltsprojekte sollen einem einzigen Genehmigungsverfahren unterzogen werden statt in Form mehrerer Teilgenehmigungen.
  6. Gesamtüberblick über Verträge und Vertragszusätze wahren. Mit letzteren sollt nach einheitlichen Gesichtspunkten verfahren werden. Es muss möglich sein, Projektänderungen auf Grund externer Faktoren von Bestellungsänderungen wegen mangelhafter Leistungsausschreibung zu unterscheiden.
  7. Systematische Definition und Erfassung der Teuerung sowie Fakturierung und Abrechnung.
  8. Einheitliche Verrechnung der Mehrwertsteuer, von Regiearbeiten, Rabatten und Abgeboten während des gesamten Projekts. (md)