Der Bund soll übernehmen

Der Bund soll übernehmen

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Um Fluglärm und Nutzungsplanung rund um den Flughafen Zürich schwelt seit Jahren ein Konflikt zwischen Bund, Kanton, Gemeinden und Bürgervereinigungen. Die Denkfabrik «Avenir Suisse» schlägt in einer Studie vor, im Sinne einer übergeordneten Interessenkoordination dem Bund eine umfassende Kompetenz über den grössten Schweizer Flughafen zu geben.
 
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Die Avenir Suisse möchte die Interessenkoordination über den Flughafen Zürich dem Bund übertragen.
 
Avenir Suisse», die von namhaften Schweizer Unternehmungen finanzierte Denkfabrik, will mit einer kürzlich vorgestellten Studie aufzeigen, wie der «Dauerkonflikt um den Flughafen Zürich» gelöst werden könnte. Mit Dauerkonflikt sind die seit Jahren andauernden Auseinandersetzungen um die kommunale Nutzungsplanung sowie den Fluglärm rund um den Flughafen Zürich gemeint. Darin verstrickt sind nicht nur der Bund und der Kanton Zürich, sondern auch Gemeinden, Bürgervereinigungen und Privatpersonen.
 
Die Denkfabrik der Schweizer Wirtschaft sieht die künftige Entwicklung des Flughafens Zürich in Gefahr: Durch die Verschachtelung von Raumplanung, Umwelt-, Verkehrs- und Aussenpolitik und die Verteilung der Kompetenzen über alle drei Staatsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) entstehe ein «föderales Geflecht», in welchem Partikularinteressen das Wachstum des Flughafens blockieren oder verzögern. Verschärft worden sei dieser Konflikt durch die von Deutschland verfügten Überflugbeschränkungen im Jahr 2001. Dadurch seien die Schwächen der «föderalen Konfliktlösungsmechanismen» erst recht zum Vorschein gekommen. Für «Avenir Suisse» befindet sich die vielschichtige Auseinandersetzung um den Flughafen Zürich in einer Endlosschleife: «Sobald auf einem der Konfliktfelder eine Entscheidung gefällt wird, wird diese von den unterlegenen Parteien wieder infrage gestellt beziehungsweise der Konflikt auf einen anderen Schauplatz verlagert», heisst es in der Einleitung zur Studie mit dem bezeichnenden Namen «Nationale Infrastruktur im Föderalen Geflecht». Zurzeit gebe es keine übergeordnete Instanz, die einen allgemeinen Interessenausgleich herbeiführen könne.

Doppelrolle des Kantons

Nebst den unterschiedlichen Interessengruppen, die Kompromisslösungen blockieren, ortet die Denkfabrik in der problematischen Doppelrolle des Kantons Zürich eine weitere Masche des «föderalen Geflechts»: Das Flughafengesetz verpflichtet die Kantonsregierung, immer mindestens 33 Prozent an der Flughafen Zürich AG (Unique) zu halten. Unique ist zudem gesetzlich verpflichtet mindestens einen Drittel der Verwaltungsratssitze vom Kanton besetzen zu lassen. Kommt dazu, dass die Kantonsregierung im Unique-Verwaltungsrat Änderungen des Pistensystems und des Betriebsreglements nur in Form eines referendumsfähigen Beschlusses zustimmen darf. Ferner verbieten die Statuten der Flughafen Zürich AG, dass ein anderer Eigentümer mehr als fünf Prozent der Stimmrechte ausübt.
 
Für «Avenir Suisse» ist diese starke Rolle des Standortkantons nicht mehr zeitgemäss, da der wirtschaftliche Einfluss des Flughafens Zürich längst weit über die Kantonsgrenzen hinausreicht. Deshalb sei eine Verschiebung dieser Kompetenzen an den Bund sinnvoll, genauso wie dies bei den Nationalstrassen und den grossen Bahnprojekten bereits seit geraumer Zeit der Fall sei. Eine Gelegenheit, die Frage der Zuständigkeit für den grössten Schweizer Flughafen zu diskutieren, sieht die Denkfabrik in der bald anstehenden Teilrevision des Luftfahrtgesetzes, bei der auch die Trägerschaft der Landesflughäfen zur Debatte steht.

Ein Sonderfall

Dass die Landesflughäfen als nationale Infrastrukturen nicht dem Bund unterstehen, wertet «Avenir Suisse» als Sonderfall und listet entsprechende Gegenbeispiele auf: Das Postwesen wurde 1848 dem Bund übertragen, die einst privaten Bahnen in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts verstaatlicht und der Nationalstrassenbau wurde 2008 alleinige Bundeskompetenz. Beim Flughafen Zürich hebt die Denkfabrik besonders vier Aspekte hervor, die eine stärkere Rolle des Bundes rechtfertigen würden:
  • die nationale Verkehrsfunktion
  • die landesweite wirtschaftliche Bedeutung
  • die sonst umfassenden Bundeskompetenzen in der Zivilluftfahrt
  • die starke aussenpolitische Dimension des Sektors.
Für die Übertragung der Kompetenzen vom Kanton Zürich an den Bund schlägt «Avenir Suisse» zwei Lösungsansätze vor:
 
Einvernehmliche Kompetenzverschiebung: Bei diesem Szenario würde der Bund vom Kanton Zürich die entsprechenden Kompetenzen über den Flughafen kaufen, beispielsweise im Gegenzug zu Konzessionen. Eine solche Kompetenzabtretung müsste in einer Volksabstimmung politisch legitimiert werden. Kanton und Stadt Zürich könnten darauf ihre Anteile an Unique an den Bund verkaufen oder, bei einer allfälligen Vollprivatisierung, an Investoren veräussern.
 
Nationale Volksabstimmung: In Falle einer weiteren Eskalation könnte als «ultima Ratio» mit einer Volksabstimmung die Verschiebung der Kompetenzen erreicht werden. Damit könnte der Bund mit der Kompetenz zur Ausgestaltung des Flughafen-Betriebsreglements oder zum Erlass eines gesetzlichen Leistungsauftrags für den Flughafen ausgestattet werden. Ferner könnten gesetzliche Grundlagen für lärmabhängige Flughafengebühren oder raumplanerische Einschränkungen der Siedlungsentwicklung Gegenstand dieser Volksabstimmung sein.
 
Die Beilegung der Dauerkonflikte um Nutzungsplanung und Fluglärm mit den heutigen politischen Instrumenten hält «Avenir Suisse» hingegen für wenig wahrscheinlich: «Eine solche konsensuale Lösung setzt jedoch einen Grad an politischem Willen und Kompromissbereitschaft voraus, den man angesichts der Konflikthistorie kaum erwarten kann», so das Fazit.
 
Neben dem politisch-institutionellen Ansatz stellt «Avenir Suisse» einen ökonomischen Ansatz zur Diskussion: die Weiterentwicklung des Systems lärmabhängiger Flughafengebühren. Der Flughafen Zürich hat nicht nur die strengsten Nachtflugbeschränkungen Europas, er erhebt auch lärmabhängige Gebühren in der Höhe von jährlich rund 50 Millionen Franken. Die Denkfabrik schlägt vor, anstelle eines Verbots des Pistenausbaus oder einer Begrenzung der Flugbewegungen das System lärmabhängiger Flughafengebühren weiterzuentwickeln. Ein solches System würde einen höheren Anreiz zur Lärmreduktion bieten und sogar die Verlagerung auf andere Verkehrsträger begünstigen. Ausserdem könnten die zusätzlichen Einnahmen zur Abgeltung der lokalen Lärmkosten verwendet werden oder für Entschädigungen, die mit den zusätzlichen Baurestriktionen verbunden wären.

Fehlender politischer Wille

Michael Künzle, Winterthurer Stadtrat und Präsident der Interessenvereinigung «Region Ost», die 450 000 Einwohnerinnen und Einwohner in den Kantonen Zürich, Thurgau und St. Gallen vertritt, lehnt die von «Avenir Suisse» vorgeschlagene Erweiterung der Bundeskompetenzen ab. Künzle widerspricht in einer Pressemitteilung der Sicht der Denkfabrik, die Konflikte rund um den Flughafen seien unlösbar. Die Kompetenzen zwischen Bund und Kanton seien schon jetzt klar geregelt und die zur Konfliktlösung notwendigen politischen und juristischen Instrumente vorhanden. Über lange Zeit habe es jedoch den politischen Entscheidungsträgern am Willen gefehlt, die Konflikte um den Flughafen in Zusammenarbeit mit der Bevölkerung zu lösen, kritisiert Künzle.

Volksabstimmung ist keine rasche Lösung

Lukas Bühlmann, Direktor der Vereinigung für Landesplanung (VLP-Aspan) begrüsst auf Anfrage die Diskussion, die «Avenir Suisse» angerissen hat und teilt die Situationsanalyse der Denkfabrik: «Statt die grundsätzlichen Probleme zu lösen, wird immer mehr auf Nebenschauplätzen gestritten. Dies schafft eine enorme Rechts- und Planungsunsicherheit». Der Direktor der VLP-Aspan ortet beim Bund ein Führungsvakuum: «Laut Verfassung hat der Bund bereits umfassende Kompetenzen, um in Luftverkehrsfragen aktiv zu werden». Er glaube zwar noch an den Einigungsprozess mit den heutigen politischen Instrumenten, doch müsse dieser rascher vorankommen, und hier sei insbesondere die Führung des Bundes und des Kantons Zürich verlangt. Bühlmann glaubt nicht, dass eine Kompetenzverschiebung per Bundesbeschluss und Volksabstimmung rascher zu einer Lösung führe: «Auch ein solcher Bundesbeschluss muss politisch vorbereitet werden, das geht nicht unbedingt schneller als mit dem heutigen Verfahren. Es geht so oder so darum, mehrheitsfähige Lösungen zu erarbeiten».
 

InFO

Das künftige An- und Abflugregime für den Flughafen Zürich geht in die Schlussphase: Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) hat unlängst den Entwurf des Schlussberichts mit drei Varianten vorgelegt. Im Rahmen des Koordinationsprozesses zum Sachplan Infrastruktur Luftfahrt (SIL) hatte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) vor einem Jahr entschieden, sich für den zukünftigen Betrieb auf drei Varianten abzustützen.
 
Zwei Varianten orientieren sich dabei am heutigen Flugbetrieb und dem bestehenden Pistensystem. Die dritte Variante setzt hingegen eine Verlängerung zweier Pisten voraus und basiert auf einer Kombination von Nord- und Ostbetrieb.
 
Inzwischen liegen laut einer Mitteilung des BAZL für alle drei Varianten detaillierte Berech nungen vor. Mit allen Varianten könnten etwa rund 350 000 Flugbewegungen jährlich bewältigt werden. Was die Lärmauswirkung anbelangt, ist die Anzahl betroffener Personen bei der dritten Variante (Variante J optimiert) mit Pistenverlängerungen jedoch am geringsten. Während des Tages sind dabei rund 13 000 Personen betroffen, im Gegensatz zu rund 20 000 bei den ersten beiden Varianten. Die betroffenen Kantone, Bundesstellen und Gemeinden können nun bis Ende Oktober zum Entwurf Stellung nehmen. Vorgesehen ist, dass der Bundesrat die künftige Betriebsvariante im Jahr 2012 genehmigen wird. Die Bürgervereinigungen «Dachverband Fluglärmschutz», «Region Ost» und «Bürgerprotest Fluglärm Ost» lehnen Pistenausbauten einhellig ab und fordern einen Flugbetrieb, der auf dem heutigen Pistensystem basiert.